策，但每当失业率上升的时候，正像在芬兰所发生的情况那样，福利系统必然会承受额外的压力。就它的相对规模而论，斯堪的纳维亚半岛各国的福利系统简直就是一个大雇主——特别是妇女的大雇主。但由此产生的一个结果是：北欧各国在就业上的性别隔离（sexualsegregation）比大多数其他工业化国家都更为严重。

    大幅度增加社会保障方面的开支是新自由主义者攻击福利制度的主要理由之一，他们认为这使人们对福利系统产生了普遍的依赖。他们对许多人依赖国家福利生活这一事实的担忧不无道理，但是，我们完全可以采取一种更加复杂的眼光来看待正在发生的这一切。福利处方往往只是次级的选择，或者可以说它导致了道德公害（moralhazard）的情势。道德公害这个概念在对私人保险中的风险问题的讨论中得到广泛的运用。当人们凭借保险的保障来改变自己的行为、从而重新界定其为之投保的风险时，道德公害就产生了。与其说是某种形式的福利供给创造了依赖性的文化氛围，倒不如说是人们理性地利用了福利制度为他们提供的机会。比如，本来是用来解决失业问题的福利救济，如果它们被人们利用、使之成为逃避劳动力市场的避风港的话，就会在事实上制造出失业。

    在瑞典福利制度的背景下从事研究的经济学家阿瑟·林贝克（AssarLindbeck）指出：从人道主义的立场出发，国家有义务为受到失业、疾病、残疾或其他福利制度涵盖的风险影响的人们提供慷慨的援助。但这里出现了一个两难困境：国家所提供的福利救济越多，发生道德公害和欺诈的可能性也就越大。他认为，道德公害从长期而论会比短期更甚。这是因为时间一长社会习惯就形成了，人们又以此去界定什么是“正常的”。这样，对福利救济的严重依赖就不再被认为是依赖，而变成了“预料中的”行为。这种情况将导致的结果包括：申请社会救济的人越来越多，越来越多的人借口健康原因而不去上班，主动寻找工作机会的人越来越少。

    福利制度一经建立，便成为一套具有自身逻辑的自主系统，而不管能否达到设计者期望的目的。一旦发生这种情况，人们的预期就被“锁定”而相关的利益集团就得到保护。例如，那些试图改革本国养老金制度的国家便遭遇到了一致的抵抗。人们会提出各种各样的反对理由：我们应当得到养老金，因为我们老了（已经60岁或者65岁了），我们已经缴纳了应交的税费（虽然它们可能并不足以覆盖养老金开支），以前的人都得到了养老金，每一个人都会有退休的那一天，等等。但是，这些制度性问题的郁积本身就是需要进行改革的一种征兆，因为福利系统如同其他政府部门一样，需要既积极又负责地回应更广意义上的社会发展趋势。

    正是因为存在着一个由福利系统本身创造出来的并且又受其保护的利益集团，福利制度改革不是那么容易实现的。但是，为福利国家制订一份激进的改革纲要却是可以做到的。

    正像前面已经指出的那样，福利国家与其说是资源的会聚点，倒不如说是风险的所在地。使社会政策能够成为社会整合之基础的一个重要条件，是“特权阶层反过来发现，在与社会底层的人民一道重新分配风险的过程中，他们有着共同的利益”。但是，福利国家无法及时调整自己的步伐，以便覆盖那些新型的风险，比如与技术变迁、社会排斥或者不断增加的单亲家庭有关的风险。其间的脱节主要有两种：一种是福利所涵盖的风险并不符合需要，另一种是受到福利保护的群体本不是应予保护的。

    福利改革应当认识到我们在前面关于风险的讨论中已经指出的那些要点：有效的风险管理（不论是个人性质的还是集体性质的管理），并不仅仅意味着减小风险或者保护人们免受风险影响；它还意味着利用风险的积极而富有活力的方面，并为风险承担（ristaking）提供必要的资源。积极的风险承担被认为是企业家行动中的固有因素，但是，我们还应当认识到这也同样适用于劳动力。决定去工作并且．放弃福利救济，或者选择某种特殊行业的工作，这些都是承担风险的行动，但是这种风险承担往往对个人和更大的社会都有利。

    贝弗里奇在他于1942撰写的《社会保险及相关服务报告》中，公开向匮乏、疾病、无知、肮脏和懒惰宣战，此举使他名气大震。这就是说，他侧重关注的几乎完全是否定性的方面。今天，我们应当倡导一种积极的福利（positivewei－fare），公民个人和政府以外的其他机构也应当为这种福利作出贡献，而且，它还将有助于财富的创造。福利在本质上不是一个经济学的概念，而是一个心理学的概念，它关乎到人的幸福。因此，经济上的利益或好处本身几乎从来都不足以创造出幸福。这不仅意味着，种种其他情景和影响（而不是福利体制本身）产生了福利，而且还表明，福利制度还必须在关注经济利益的同时关注。心理利益的培育。我们可以举出一些非常平常的例子，比如，商讨一建议有时可能比直接的经济支持更有帮助。

    虽然这些命题听起来似乎有些远离福利系统的现实关注，但是，它们与福利改革的每一个方面都具有相关性——或者说，都有助于阐明这些方面所涉及的内容。基本的原则是：在可能的情况下尽量在人力资本上投资，而最好不要直接提供经济资助。为了取代“福利国家”这个概念，我们应当提出“社会投资国家”（socialinvestmentstate）这个概念，这一概念适用于一个推行积极福利政策的社会。

    在最近的关于福利问题的文献中，用“福利社会”取代“福利国家”已经成为一个约定的基调。在第三部门的机构还没有充分发挥作用的地方，它们应当在提供福利服务上发挥更大的作用。自上而下分配福利资金的做法应当让位于更加地方化的分配体制。从更一般的意义上讲，我们应当认识到，福利供给的重组应当与积极发展公民社会结合起来。

    社会投资战略

    由于通常被纳入福利国家这一标题之下的制度和服务是非常庞杂的，我将只讨论社会保障。就此而言，社会投资国家应当确立什么样的目标呢？让我们选择两个基本的领域来加以探讨：为老年人和失业者提供的服务。

    谈到老龄问题，通常在其中展开关于养老金支付问题讨论的范围是有限的，有一种激进的观点建议突破它。大多数发达国家都面临着人口老龄化的问题，而且据说这是一件非常严重的事情，因为养老金可以被比喻为定时炸弹。意大利、德国和日本等国家的养老金投入已经超出了这些国家的负担能力，甚至对合理的经济增长构成了威胁。像英国这样的国家之所以能够在一定程度上避免这一困难，乃是因为它们积极地缩减了国家的养老金投入。在英国，养老金的发放标准是与平均物价指数而不是平均收入挂钩的。

    国家提供适当水平的养老金是非常必要的。支持强制性储蓄也有充分的理由。在英国，按照平均物价指数而不是平均收入水平来确定养老金的水平，如果没有其他的法定供给渠道的话，很可能会使许多退休人员陷入穷困潦倒的境地。一位在1998年年满50周岁而到65岁退休的男士，将获得仅仅相当于男性平均收入的十分之一的养老金。而许多人既没有职业养老金，也没有私人养老金。其他一些国家已经提出了更加有效的策略。现在已经有了许多把国家资金和私人资金结合起来为老年人提供养老金的制度，其中有一些是值得推广的。例如，芬兰实行的养老金制度，就是把国家保障的最低基本收入、与收入挂钩的养老金同法定的私人部门供给结合起来的成功范例。

    但是，养老金所涉及到的问题并不限于由谁来支付、支付多少、以及通过什么方式来支付等等。对这些问题的思考还应当与更深一层的思考结合起来，比如：重新思考老龄究竟意味着什么？更大的社会的变化对老人的处境会产生什么样的影响？积极福利在这里，如同在其他情境中一样，也是适用的，因为仅仅考虑经济利益是不够的。老龄问题是一种貌似旧式风险的新型风险。老龄化过程在过去比今天要更加消极，其意味着把逐渐老化的身体视为一种不得不加以接受的事实。而在更加积极的、更具有反思性的社会里，老龄化不论在身体层面还是在心理层面上都已经成为一个更加开放的过程。不仅对个人而言，而且对整个社会而言，进入老年这一事实所呈现出来的机会，至少与它所带来的问题一样多。

    在达到退休年龄时才开始发放的养老金，以及“养老金领取者”的概念，都是福利国家的发明。但是，这些概念不仅与新的老龄化现实难以合拍，而且很明显地表现出依赖福利的色彩。它们表现出能力的丧失，而且，从这些概念可以顺理成章地推演出许多退休人士为什么感到失去自尊的原因。当退休制度最初把“老年”定位在60岁或65岁的时候，当时的老年人的处境与现在是截然不同的。在1900年，一位20岁的英国男子的平均预期寿命只有62岁。

    我们应当逐步废除固定的退休年龄，而且我们应当把老年人视为一种资源而不是一种负担。养老金领取者这一概念将会消失，因为它将与相应的养老金分离开来：规定必须到达“有资格领退休金的年龄”才能享受养老金福利是没有什么意义的。人们应当可以自行选择使用这笔资金的时间，这不仅使他们可以在任何年龄上停止工作，而且可以为他们提供教育经费，或者在需要抚育幼儿时减少工作时间。如果个人既可以选择提早停止工作，也可以选择多工作一段时间，那么废除强制性退休对劳动力市场的影响就将是中性的。如果一个国家已经过度支付了对未来的许诺，那么它所能承担的将不足以支付养老金，而且，在公共投入和私人投入之间应达到什么样的平衡也将无法确定。但是，可以看出在养老金问题上的确还存在创新性思维的空间。

    一个社会如果把老年人归入到退休者群体，从而把他们同社会中的大多数人隔离开来，那么它就不是一个包容性的社会。哲学保守主义在这里也是适用的：老年不应当被看成是一个只享受权利而不承担责任的阶段。柏克曾经有过这么一段著名的评论：“社会是一种伙伴关系，这不仅意味着活着的人之间是伙伴关系，而且意味着活着的人、死去的人以及尚未出生的人之间也是伙伴关系”。在一种相对而言比较世俗的情景中，集体性养老基金这一制度构想，正是以这样一种伙伴关系为前提的，这种制度将成为代际沟通的渠道。但是，代际间的契约显然应当比它更为深入。年轻的一代应当以年长者作为他们的模范，而年长者则应当认为自己是为年轻人服务的。在一个已经不存在差序格局并且已经不再把年龄视为智慧的标志的社会中，这些目标是否还具有现实性呢？有好几个因素决定了它们可以是现实的：“老年期”已经变得越来越长；老年人在总人口中所占比例越来越大，因此老年人也越来越成为社会中的一股不可忽视的力量；最后，老年人越来越多地参与工作和社区活动，这使得他们有更多的机会与年轻人建立联系。

    衰弱的老人——即需要有人不间断地加以照顾的老人——的情况导致了更加复杂的问题。在今天的英国，85岁以上的老年人的人数是1900年的20倍。与二三十年以前的同龄人相比，今天的“年轻点J［的老人”的生活境况已经有了明显的改观。“年长些胡老人，侧面临着不同的情况，其中有些人没有充足的经济来源。为衰弱的老人提供什么样的共同资源，不是一个简单的理性计算的问题。在这里，我们必须面对各种各样的问题，其中包括非常基本的伦理问题，虽然这些问题已经超出了本书的讨论范围。

    失业问题又怎么样呢？充分就业的目标还具有什么意义吗？在就业与取消对劳动力市场的管制之间，是否像新自由主义者所说的那样，存在着一种直接的交易平衡关系？是否确实存在着一种与美国的“工作奇迹”（bsmiracfes）形成鲜明对照的“欧洲硬化症”（Eurosclerosis）呢？我们首先应当指出：把“美国模式”和“欧洲模式”作简单的类比是不可能的。正像经济学家斯蒂温·尼克尔所指出的那样，欧洲的劳动力市场呈现出多样化的特性。在1983－1996年这一段时期，欧洲经合组织（OECD）各成员国的失业率差别很大，从瑞士的1．8％到西班牙的20％。在经合组织各国中，有30％的国家在这一时期的失业率低于美国。而且，其中失业率最低的国家如奥地利、葡萄牙和挪威）并不是因为它们对劳动力市场的管制最少。对劳动力市场的严格管制，比如严格的就业立法，并不会对失业造成强烈的影响。较高的失业率与慷慨而（最终是）无限制地发放救济金，与劳动力市场末端的低教育水准——排斥性的一种现象——有着直接的关联。

    第三条道路在这一问题上的立场是：推行取消管制的政策不是解决失业问题的有效措施，福利支出应当维持在欧洲的水准上而不是向美国看齐；但是，应当把这些支出主要引向人力资源的投资上。如果福利制度诱发了道德公害，那么这种制度理应得到改革；同时，新的承担风险的态度应当得到鼓励。这种鼓励在可能的情况下可以通过设立激励机制来实现，在必要的时候也可以通过设定法律义务的方式来实现。

    行文至此，我们有必要简要评论一下“荷兰模式”，这种模式有时被认为是使社会民主制度成功地适应于新的社会条件和经济条件的一个范例。大约十六年以前，这个国家的各个主要工会在瓦森纳（Wassenaar）缔结了一项协议，一致同意用调整工资来换取日渐减少的劳动时间。结果，劳动力成本在过去十年间下降了30％，而国家的经济却获得了迅猛的发展。而且，这种发展是在1997年失业率低于6％的水平上取得的。

    但是，如仔细观察的话，我们就会发现，至少在工作机会的创造和福利改革方面，荷兰模式并不像表面上看起来那样富有吸引力。在荷兰，许多在其他国家被算作失业的人，是依靠伤残救济金生活的。在这个国家，被登记为不适合工作的人数多于官方公布的失业人数。目前，该国15－64岁人口中从事全日制工作的比例只有51％，低于1970年的60％，更低于欧洲67％这一平均水平。在过去十年新创造的工作机会中，90％都是兼职工作。荷兰的社会保障支出与国民收入之比居欧洲各国之冠，而且，该国的福利系统正承受着十分巨大的压力。

    创造工作机会的战略和设计劳动力市场之未来的战略，必须面对新的紧迫的经济局势。就对商品和服务的需求标准而言，公司和消费者都越来越趋向于在世界范围来开展自己的活动。消费者是在世界范围内购物，也就是说，商品的分布是全球性的。因此，“最佳”商品或服务与它们的产地之间已经没有了种属性的关联。达到最佳标准的压力也日益施加于劳动力身上。在某些情境下，这种压力会加深社会排斥的过程。分化将不仅存在于体力劳动者与脑力劳动者之间或高技术劳动与低技术劳动之间，而且存在于其思维局限于本地的人和具有全球性视野的人之间。

    对人力资源的投资，是主要经济部门中的企业所拥有的最主要的缩小社会差距的资源。在美国开展的一项研究比较了不同工业门类中的700家大型企业。其结果显示，即使是在人力资源投资指数上的一点微弱变化，也有可能使股东增加41，000美元的回报。商业分析专家康特尔（RosabethM．Kanter）指出了政府政策有助于创造工作机会的五个主要领域。应当支持事关小企业启动和技术创新的企业家主动性。许多国家，特别是欧洲的许多国家，仍然过于信赖已经站稳脚跟的经济机构（包括公共部门）在提供就业机会方面的作用。在一个“消费者为生产者而购物”的世界上，如果缺乏由企业实施保障的新思维，就会缺乏竞争机制。企业是工作的直接来源，它还推动着技术发展，并且在过渡时期为人们提供自已经营的机会。政府的政策可以为企业家提供直接的支持，其方式既可以是帮助创造风险投资，也可以是通过重新调整福利制度来保障陷入困境的企业的利益，比如允许企业两年或三年交一次税，而不一定非得每年都交税。

    政府需要强调终身教育，以便能提出一些配套的教育项目，使人们在童年时期就可以开始受教育，而且这种受教育的过程可以一直持续到老年时期。虽然特殊技能的培训是必要的，但更为重要的是认知和情感能力的培养。政策的取向，不是要让人依赖无条件的福利，而是要鼓励储蓄。利用教育资源以及其他个人投资机会。

    公共的项目伙伴关系（publicpfoectpartnershi）能够使私营企业在原来是由政府提供的各类活动中发挥更大的作用，并且同时又保证公共利益是至高无上的。相应地，公共部门也可以提供帮助企业繁荣的资源，如果没有这些资源合作项目就会失败。康特尔指出，在美国，以工作来提供福利的规划常常因为交通问题碰钉子。一些公司虽然提供了就业机会，但是，由于缺乏适当的交通工具，人们并不能去就业。

    通过统一的教育标准，或者通过具有灵活性的养老权利，政府的政策能够增强流动性。比如说，更高程度地协调教育实践和教育标准，对世界性劳力（cosmopolitanlabourforce）来说，就是值得企盼的。某些全球性的大公司现在已经有了招聘人员的统一标准，但是政府需要走在前头。至于其他领域，协调性也并非教育多样化的大敌，甚至相反，还可以成为教育多样化得以持续的条件。

    最后，政府应该鼓励家庭般亲密的工作环境政策。这也可以通过公私合作来实现。比如，就如公司的情形一样，在儿童照料的程度方面，各个国家的差异是很大的。不仅是照料儿童，在其他如电子通讯、公休日工作等领域的就业机会，也都可以帮助人们在工作与家庭生活两者之间寻求和谐。企业越是重视人力资源，就越会在能否营造最佳的。家庭般亲密的工作环境上展开竞争。政府如帮助企业实现这个目标，就也会吸引企业对自身内部投资。

    这样一些策略，能在通常意义上产生出充分就业（有足够多的好工作在那里等着每个想得到它的人）吗？没人知道这答案，但似乎是不能。在西方经济中，全日制或长期性的工作的比例正在减少。如果我们比较的不是工作位置的数目（numberofjobs）而是劳动的时间（hoursofwork），那么，我们就会发现，英美式的“充分就业型经济”与德法式的“高失业型经济”之间的区别，不是那么泾渭分明。在1986一1996十年期间，德国和美国新增了同样多的稳定而报酬尚佳的熟练工作，即都是2．6％。同一时期德国的劳动生产率翻了一倍，而美国却仅仅提高了四分之一户

    。

    既然没有人敢说全球资本主义将来能否创造出充分的工作，那么以为它真能做到这一点并因此朝着这个方向努力，就是愚蠢的。而对生产不起副作用的、对工作的“积极的再分配”是否可能呢？如果局限在政府所规定的工作周时间以内考虑问题，就大概是不可能的。因为这种框架内的困难我们已经很熟悉了。但是，如果从更广的情境中思考，我们甚至不必提出“工作的再分配是否可能”这样的问题，因为它已经在更广的范围上发生了，问题只是如何培育它的积极方面。一个常常被提到的实验是惠普公司（HewlettPackard）在格勒诺布尔的工厂做的。这个工厂一周七天都24小时开工，雇员们每周的平均工作时间只有30小时，但是他们得到的工资却相当于他们干了375小时。劳动生产率在这里有了持续性提高。

    既然公民文化的复兴是第三条道路政治的一项基本抱负，政府积极介入社会经济就是有意义的。实际上，如果考虑到充分就业难题的话，已经有人把这样一种选择以尖锐的方式摆在了我们的面前：要么更多地参与到社会经济中，要么就得面对“违法文化”（Outlacultures）的不断增长。可供选择的可能性是非常多的，包括前面提到过的“时间一货币”项目和隐性工资制度（Shadowwages，即在社会经济领域里按小时计算税收）。正像欧洲各地的大量研究所表明的那样，“越来越多的人正在寻找有意义的工作以及在工作之外对社会作奉献的机会。如果社会能够尊重和酬劳这种奉献并将它摆在与有报酬的就业一样的位置上，就将同时产生个人认同和社会凝聚力。”

    总之，一个积极改革的福利国家——积极福利社会中的社会投资国家——应当是什么样的呢？被理解为“积极福利”的福利开支将不再是完全由政府来创造和分配，而是由政府与其他机构（包括企业）一起通过合作来提供。这里的福利社会木仅是国家，它还延伸到国家之上和国家之下。比如，对污染的控制从来都不是中央政府一家的事，但这件事无疑是与福利直接相关的。在积极的福利社会中，个人与政府之间的契约发生了转变，因为自主与自我发展——这些都是扩大个人责任范围的中介——将成为重中之重。这种基本意义上的福利不仅关注富人，而且也关注穷人。

    积极福利的思想将把贝弗里奇所提出的每一个消极的概念都置换为积极的：变匮乏为自主，变疾病为积极的健康，变无知为一生中不断持续的教育，变悲惨为幸福，变懒惰为创造。