不稳定的农村政治现状

    中国农村政治状况总体上也不如城市，在这里引用不少有识之士的话说就是：中国农村已出现了严重的政治不稳定因素。

    1.农村社会格局由国家主导，但基层干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题突出

    目前，国家主导我国农村社会的格局没有发生根本性的变化，以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要的权力资源，对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用，农村社会秩序处于相对稳定状态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等诸多问题。

    改革开放以来，我国农村最直接的目标和最重要的成果是对人民公社体制的否定，实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设。而政社分设后生产的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。“乡政村治”体制的“乡政”，是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上，特别是体现在乡政府的职能上，从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面，都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中，“乡政”代表着国家权力，具有系统而完整的组织机构，而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源，控制和主导着农村的发展。

    主要表现在：

    其一，人民公社体制废除时，国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来，特别是经过近二十年的农村基层政权建设，全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权，以保证国家权力自中央到地方的统一性。

    其二，各乡镇政权配备了大量的国家工作人员，特别是随着公务员制度在乡镇的推行，大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实了乡镇干部队伍，乡镇干部的整体素质有了较大的提高，他们在乡镇政权的各个岗位上，确保了国家法律和政策的实施。

    其三，普遍建立了乡镇财政制度，乡镇政府具有了一定的财政自主权，提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。

    其四，乡镇企业有所发展，增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业，在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。

    但是，目前的“乡政”也存在诸多问题，极大地影响了乡镇政权的施政能力，乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。

    首先，体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，政府功能和权力残缺不全等问题。

    其次，人员“臃塞”，乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100～200人之间，有的甚至超过500人。乡镇政权人员的“臃塞”，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元。乡镇财政濒临破产。

    其三，乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行为具有明显的短期性和寻租性，贪污**现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利，采取各种名目增加农民负担，并在与民争利时采取许多非法的失范行为，造成干群关系紧张，乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。

    2.村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径，但农村政治制度化建设落后极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间

    目前，中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。从1984年开始进行的农村第二步改革，使市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果，就是促使社会流动增加，并使中国农村社会的分层结构发生变化，但是，这种因市场化取向而产生的社会分化，又受到了土地集体所有制的制约和影响。具体来说，一方面，由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约，形成了农村社会不同的利益主体错综复杂的利益关系；另一方面，由于社会利益主体的分化，特别是农民阶级的大分化，瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基，中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而，分化本身并不足以导致现代化。村民自治是农村基层人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理。

    但是，村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突。表现在：

    第一，农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具，在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织，是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的，在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在，必然影响到农村政治的统一性。而为了解决这些冲突，有些地方在乡镇党政的支持下，采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。

    第二，国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看，村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化，最主要表现在：村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生；农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题，也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力，一方面通过强化对村级党组织的领导，并通过建立村级党组织来控制村民自治组织；另一方面则是实行“村财乡管”等措施来削弱村民自治组织的职权。

    第三，村委会的自治权与农民的经营自主权之间的冲突。根据《村组法》的规定，村委会不仅管理着村集体的土地和财产，还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务，并需承担本村生产的服务和协调工作。因此，人们按照人民公社时期的习惯思维，将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名，将村委会职能扩大，不断强化村委会的经济功能，使之向经济组织方向发展，并以此来剥夺农民的经营自主权。

    3.农民公共参与意识正在加强，但是，非制度性参与、非法参与和宗族性参与影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定

    在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后，农民成为了“村民”，获得了经济上的自由，并拥有了参与社区管理的民主权利。事实上，在国家大力推行村民自治过程中，特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时，每届选举全国有6亿、占总数90%的农民参加了村委会的民主选举，表现出空前的政治参与热情。在一些村民自治搞得好的地方，村民已在事实上享有了村务的管理权。而当这些选举权和管理权及其他合法权益受到侵犯时，有部分农民已能够拿起法律武器，与各级党组织或干部对簿公堂。特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组织，在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明，我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强，农民的公共参与已经到了新的发展阶段。

    但是，我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题。表现在：

    一是公共参与主体的分化，形成了新的政治上“有权群体”。据调查，目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举，但是并没有建立相应的民主管理体制，村务的管理权在事实上被大约11%的管理者和特权者掌握，大多数村民处于农村政治权力的边缘。

    二是农民非制度性参与大量存在，采取集体行动对抗基层党政的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。特别是近几年来，农民的增收较为缓慢，而有关农民负担却日益增加，乡镇政权的财政收入以及乡镇干部的工资及福利补贴都直接依赖于农民的税费，而村级组织在代理国家和乡镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有些过激手段和方式，这样不断积累了村民的不满对抗情绪，一旦有动员性力量加入，就可能以非理性的、难以控制的方式发泄出来，农村社会就会处于动乱之中。

    三是农民非法参与有扩大的危险。近几年来，部分农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是有些地方，黑恶势力侵入到村级政权，出现了恶人治村，地痞村霸气焰嚣张，扰乱了正常的生产和生活秩序，农民的财政和生命权益受到极大的侵害和威胁，民主和法制遭到了无情的践踏。

    四是村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。在很长的历史时期内，家族势力作为农村社会的一种自在秩序，得到了国家政权的扶持，家族现象构成了中国社会的外观形态。但自中国进行转型期之后，稳定的家族势力遭到了冲击，特别是随着农村社会的集体化和公社化的开展，宗族组织逐渐瓦解，家族势力受到了前所未有的压制。但随着农村改革的深入，国家对农村政治的高压式的控制有所减弱，家族势力作为一种自成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到一定程度的复兴。宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体，一方面为目前缺乏社区归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的保障，对社会秩序的稳定具有一定的意义；另一方面有些宗族组织通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织，破坏了民主政治的基本原则。

    随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入，乡镇将在组织形式和职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织转变，农村社区**务的范围将有所扩大，而国家政治层面将往县级政权提升。而为了农村社会秩序的稳定，强化法律权威来规范人们的行为就成为必然。

    “条”和“块”的农村组织结构

    目前，我国农村的组织结构分为县、乡、村三个层次。在这三个层次中，既有横向关系，也有纵向关系。

    1.县级组织结构

    在中国地方行政体制中，县是最值得注意的一级行政建制。直至今日，县仍然具有直接面对农村和基层、功能完整、结构齐全的行政管理特征，发挥着联系上层机关与基层组织及广大农民的关键性作用。在中华人民共和国现行行政体制中，县级建制包括县、自治县、不设区的市和市辖区四种平级建制（直辖市所辖区不包括在内）。县级建制的上级地方行政建制有两级，一级是设区的市或自治州，通常称为地（市）级建制；一级是省、自治区或直辖市，通常称为省级建制。

    在中国的县级地方，既有领导机构，也有权力机关和行政管理机关，还有政治协商机构和审判机构。

    在目前的政治体制模式下，中国**的县级委员会是县级地方的领导机构。县委设书记1名，副书记若干名。县委下设的工作机构，一般是组织部、宣传部、统战部“三部”和纪委、政法委、保密委（或保密局）“三委”。有的县还设立了政策研究室和老干部局等机构。县委书记是县级地方名副其实的“一把手”，但是为了强调“集体领导”，本地方的重大问题都要由包括县委常委在内的“县委一班人”讨论决定。县委书记、副书记、纪委书记以及组织部、宣传部、统战部的部长，一般都是县委常委。

    县级人民代表大会及其常务委员会，是法律规定的县级地方的国家权力机构，拥有“三权”，即县级地方重大事务的决定权，对本县其他国家机构的监督权，对本县其他国家机关负责人的任免权。县级人民代表大会常务委员会设主任1名，副主任和委员若干名。县级人大常委会组成人员（主任、副主任、委员）为11～23人，人口超过100万的县级地方人大常委会组成人员不得超过29人。县级人大常委会的办事机构为办公室、代表联络科（或代表联络工作委员会）及财经、法制、教科文工作委员会或科、室。

    县级地方的人民政府，是本地方的国家行政机关和人民代表大会及其常务委员会的执行机关。县级人民政府实行县长负责制，设县长1名，副县长若干名（一般为5～7名，其中包括1名常任或挂职的科技副县长）。县级人民政府下设的工作机构最为庞杂。按照1993年中央机构编制委员会确定的机构设置标准，县党委和政府设立的工作机构应在25个左右，政府应设办公室、计划与经济局、农业局、教育局、公安局、民政局、财政局、人事局、卫生局、计划生育局、审计局、工商行政管理局、统计局等机构。但实际上各县级人民政府下设的工作机构一般在40个左右，机关人数一般为800人左右（2003年前的一般情况）。

    作为中国人民政治协商会议的地方机构，县级人民政治协商会议委员会是县级组织结构中的重要咨议机构。政协委员会设主席1名，副主席若干名。

    在县级地方，设立初级人民法院和人民检察院，并设立兵役机构人民武装部。此外，还有各种人民团体，如县妇联、县总工会和共青团县委等机构的设置。

    县级地方的党委、纪律检查委员会、人民代表大会常务委员会、人民政府和人民政协委员会所谓“五大班子”，构成了一种特定的横向关系。“五大班子”的相互协作，已成为开展以“农政”为核心的县级工作的固有模式。

    县级地方的各大班子，与对口的上级单位（省与地、市），既有纵向的领导与被领导关系（如党委、纪委和人民政府），也有指导关系（如人大常委会和人民政协委员会）。在下一级的乡镇，县级地方各机构大多设有相应机构或人员，实施垂直领导或指导。

    2.乡级组织结构

    中国古代长期在县以下实行乡里制的行政管理体制。1949年中华人民共和国成立后，全国县以下基层