政权实行区、乡（或行政村）两级制。1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》（简称“八二宪法”）又恢复了“五四宪法”对乡、民族乡、镇政权形式的规定。1983年10月12日，**中央、国务院发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，全国农村随即开始撤社建乡工作，至1985年基本完成，大多数地方以人民公社为基础建立乡镇，少数省建立了区公所和乡镇两级建制（如广东省、云南省和湖北省），后来区公所逐渐撤并，全国实现了基层政权的划一制度。恢复乡镇行政建制之后，新的领导体制和组织机构逐步形成，在乡镇一级同样建立了领导机构、权力机关和行政机关。

    与县党委相同，乡（包括民族乡，下同）、镇党委是乡镇的领导机构。乡镇党委设书记1名，副书记若干名（一般为2～4名，一般由一名副书记兼任乡镇长，一名副书记管理党务），较大的乡镇还设立纪委书记。乡镇党委成员一般包括组织委员、宣传委员和乡武装部长等。乡镇人民代表大会是本级地方的国家权力机关，设主席1名，副主席1～2名，秘书1名，组成乡镇人代会闭会期间的办事机构。乡镇人大主席不得担任国家行政机关职务。有的地方模仿县人大常委会模式，将乡镇人大主席团设定为人代会闭会期间代行人大职权的机构。

    乡镇人民政府是本级人民代表大会的执行机关和国家行政机关，设乡镇长1名，副乡镇长若干名（一般为3～5名），实行行政首长负责制，副职协助正职工作。乡镇政府下设的办公机构，有政府办公室、民政办公室、工业办公室、农业办公室、教育组、信访办公室、计划生育办公室和综合治理办公室等。

    乡镇党委、人民代表大会和人民政府，构成乡镇的“三大领导班子”。此外，有的地方还设立了企业委员会（或称企业经济委员会）或农工商联合总公司，由一名副乡镇长兼任主任或总经理，直接领导本乡镇各企业，实际已成为“三大领导班子”之外的又一个领导班子。乡镇的领导体制，原则上仍由乡镇党委统一领导，但由于党委成员中不直接处理政务的纯党务人员占绝大多数，并且行政级别较低，无力领导较高行政级别的乡镇政府领导人，所以乡镇事务往往由全体党委委员、人大主席和正、副乡镇长等参加的党政联席会（或称党扩大会）共同讨论决定，党政联席会实际上已成为乡镇一级的基本决策形式。

    与此同时，乡镇一级除了各大领导班子的横向关系外，县对乡镇还存在纵向领导或指导的关系。

    首先，就党的系统而言，县级党委与乡镇党委是领导与被领导的关系，这种领导关系，既包括政治领导和组织领导，并随着农村经济和社会的快速发展，越来越具有实政领导意义。

    其次，就人大系统而言，县级人大常委会指导乡镇人大工作，但是在选举时，乡镇一级的选举委员会要受县级人大常委会领导，使两级人大之间始终保持着一种既有指导关系（长期）、又有领导关系（短期）的特殊上级关系。

    再次，就政府系统而言，县级人民政府与乡镇人民政府同样是领导与被领导的关系，但这种领导关系更为全面和具体，并通过完备的机构设施得以实现。乡镇政府的大多数工作机构，如民政办公室、工业办公室、农业办公室、教育组、信访办公室、计划生育办公室和综合治理办公室等，都是县级政府相关部门的对口机构。此外，在乡镇一级还设有大量的县、乡“双重领导”机构，即所谓“七所八站”（所一般为政府机构，站一般为政府所属行政**业机构，总数往往不止15个），实际上构成了县级地方各种职能部门（包括中央和省设在县一级的管理部门）在乡镇的有效延伸。

    除此之外，在乡镇一级亦有妇联和共青团等人民团体（或称群众团体）的设置，有的乡镇还设置政协干事，这些机构或人员，亦受县级对口机构领导。

    3.村级组织结构

    在乡里制下，中国曾长期实行保甲制度。新中国成立后，自1983年撤社建乡开始，生产大队和生产队的组织形式亦随之发生变化，原来的大队多改建为村民委员会，生产队改为村民小组（但不少地方习惯上仍称为队），少数地方实行村公所或管理区制度，即在原大队一级单位设立乡政府的派出机构。1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过《中华人民共和国村民委员会组织法》之后，未建立村民委员会的地区都加快了改制步伐。

    村民委员会的建立和“村民自治”工作的逐步展开，使村级组织有了一套新的模式。

    村级党支部是本村的领导核心。党支部一般由5～7人组成，设书记1名，副书记1名，支部委员3～5名（包括组织委员、宣传委员等）。村党支部书记作为全村的“一把手”，其政治权力不可低估，而且还往往掌握着村里的部分或全部经济大权。

    村民委员会被定位为村民自我管理、自我教育和自我服务的群众性自治组织，设主任1名，副主任1名，委员3～7名（一般为会计、妇女主任、治保主任等）。为有效地对“村政”进行管理，在村民委员会之下，一般还设有人民调解委员会、治安保卫委员会、公共卫生委员会、社会福利委员会、经济建设委员会等机构。

    村民委员会之下，还设立村民小组。随着“村民自治”的不断深化，在不少地区出现了村民代表会议的组织形式。村民代表由村民选举产生，村民代表可以参与重大问题的决策、制定村规民约并对村委会实施监督，有的地方还特别设立了由村民代表组成的理财小组或村务公开小组，定期检查村里的财务情况和政务情况。

    在村级组织中，还有一种需要注意的机构是经济合作委员会（有的地区称为经济合作社）或覆盖全村的总公司、集团公司。这类机构虽是经济组织，但往往带有一定的行政职能，其主要负责人一般由村党支部书记或村民委员会主任兼任。

    在村一级也有共青团、民兵组织，设立团支部和民兵营（或民兵连），团支部书记和民兵营长（或连长）成为党支部、村民委员会、经济合作委员会之外的村干部（但有不少地方的团支部书记由一名党支部委员兼任，民兵营长或连长由治保主任兼任）。

    村级组织在党、政两方面受制于乡镇。从党的系统上，村党支部在乡镇党委领导下工作，乡镇党委对村级党支部，同样是既有政治领导，亦有组织领导甚至实政领导。此外，有的地区乡镇政府的职能部门还派人住在村里，直接插手村里的财政、税收等事务。

    农村基层组织选举极不完善

    1.县、乡两级人民代表大会的选举

    中华人民共和国建国时，根据《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定，在实行全国普选条件还不成熟的情况下，由地方各界人民代表会议代行人民代表大会职权，县、市辖区和区设立各界人民代表会议，乡设立人民代表会议。在选举程序上也具有明显的过渡性质，采取了指选、派选、特邀等代表产生方式，并普遍采用举手表决方式。

    1995年县级人民代表大会任期改为五年，乡级人民代表大会的任期仍为三年，两级人大的选举从此分开举行。

    县、乡两级人民代表大会代表都由选民直接选举产生，扩大了民主的范围，每次选举不仅是一次农村及城镇公民的整体动员，亦是选民政治参与的一次重要机会。经过多次选举实践之后，农村的选民已经比较熟悉人大代表选举的程序，并基本能够按照选举组织者的意图，顺利完成选举工作。

    县、乡两级的国家机关领导人员都要经本级人民代表大会选举产生。县级人民代表大会选举产生以下四种国家机关领导人员：(1)县（自治县、市辖区、不设区的市）人大常委会主任、副主任和委员；(2)县（自治县、市辖区、不设区的市）人民政府主要负责人县（市、区）长和副县（市、区）长；(3)县（自治县、市辖区、不设区的市）人民法院院长；(4)县（自治县、市辖区、不设区的市）人民检察院院长。此外，县级人民代表大会还要选举产生出席上一级人民代表大会的代表。乡级人民代表大会选举产生两种国家机关领导人员：(1)乡（民族乡、镇）人大主席、副主席；(2)乡（民族乡、镇）人民政府主要负责人乡（镇）长、副乡（镇）长。此类间接选举，由于在较小范围内进行，并具一定的封闭性，始终在各级党组织密切关注下进行，选民对其知之甚少。

    2.党组织系统的选举

    从《中国**章程》（中国**第十五次全国代表大会部分修改，1997年9月18日通过）对县级以下的党内选举规定可以看出，在党内选举中，亦是既有直接选举，也有间接选举。农村的党组织系统的选举，分为三个级别：一是村党支部选举，二是乡镇党委选举，三是县级党委选举。村党支部实行党员的直接选举，乡镇党委和县级党委都由党的代表大会（简称党代会）选举，实行的是间接选举。

    村党支部的任期与村民委员会的任期相同，都是三年，换届选举的时间往往在村民委员会换届选举之前。村党支部选举的形式，大多是在本村党员大会上公布支委委员候选人名单，由党员投票选举，有的地方实行等额选举，有的地方实行差额选举。选举产生新一届支委会后，在支委会上推选支部书记、副书记，并确定其他支委的分工。需要注意的是，多数地方的乡镇党委都要在选举前指定各村党支部书记人选，选举不过是走形式；有的地方乡镇党委甚至直接任命村党支部书记和支部委员。乡镇党委对村级党支部的组织领导，在党支部换届选举时表现得最为突出。参加乡镇党代会的代表的选举，亦是走形式，村党支部书记往往是出席党代会的当然代表。

    乡镇党委属于党的基层组织，任期三年，与同级人民代表大会和人民政府相同，换届选举往往同步进行。乡镇党委由党代会选举产生，书记、副书记及党委委员人选一般由县级党委组织部门确定，无论是实行差额选举还是等额选举，都不过是走形式而已。县级党委对乡镇党委的组织领导，在乡镇党委换届选举时表现得同样突出。参加县级党代会代表的选举，同样需要内定名单后履行投票手续。

    在村党支部和乡镇党委换届选举中，如果出现意外情况，使上级党组织的意图不能实现，上级党组织还可以有效地利用党章赋予的审批权，否定选举结果或撤换当选者。

    县级党委是党的最低一级地方组织，任期五年，与同级人民代表大会和人民政府相同，换届选举亦往往同步进行。县级党委亦由党代会选举产生，书记、副书记及党委委员人选一般已由上级和同级党委组织部门确定，无论是实行差额选举还是等额选举，同样是走形式，选举出席上级党代会的代表亦如此。

    如前所述，县、乡、村三级的“一把手”，是三级党组织的主要负责人。从形式上看，他们都是由党内选举产生的，那么党内选举在基层就具有了无可替代的重要性，但实际上这种选举不过是上级党组织意图的确认过程，离真正的党内民主还有遥远的距离。在2002年的中国**第十六次全国代表大会上通过的《中国**章程》中，针对加强党内民主已有多处表述，新时期的党建工作将会因此而得到加强。

    3.村民委员会选举

    全国范围的村民委员第一次选举，是在1983年至1985年之间进行的。1985—1987年之间，进行了全国范围的村民委员会第二次选举。这次选举与第一次选举在做法上基本相同，选举不但不规范，还具有明显的指选、派选性质。

    1987年11月24日第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（暂行）》，对村民委员会的选举作了如下原则规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。村民委员会任期三年，其成员可以连选连任。年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。村民会议有权撤换和补选村民委员会的成员。”

    1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，使暂行了12年的《村民委员会组织法》终于成为正式法，并在村民委员会选举方面大大细化了暂行法的内容。主要表现在：

    (1)村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。

    (2)年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。有选举权和被选举权的村民名单，应当在选举日的二十日以前公布。

    (3)村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。

    (4)选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额。选举村民委员会，有选举权的村民过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选。选举实行无记名投票、公开计票的方法，选举结果应当当场公布。选举时，设立秘密写票处。具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定。

    (5)以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。

    (6)本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。

    法律规定在12年中有如此大的进步，是其间村民委员会选举不断实践和科学总结经验的结果。然而，村民委员会选举虽然发展很快，但是全国并不平衡，真正引入“竞选”机制的地区还不是很多，选举违法现象层出不穷，有的地方还因此出现了不少血案。

    总之，要使全国村民委员会的选举都达到公平和公正的标准，显然还有一段艰难的路程。