）。
因此，我们可以把政府在增加被统治者（集体地和各个地）的好品质的总和方面所能达到的程度，看作区别政府好坏的一个标准。因为，除了被统治者的福利是政府的唯一目的以外，被统治者的好品质为开动政府机器提供动力。这样，政府机器本身的性质就成了政府优点的另一构成要素了。政府机器本身的性质就是它适于利用每个时候存在的全部好性质来帮助实现正当目的的程度。让我们再举司法这个题目作为例子来说明吧。司法制度一旦确定，执法上的优点就和组成法庭的人员的价值以及影响或控制他们的舆论的价值成比例。但是好的司法制度和坏的司法制度之间的全部差别，在于为了使存在于社会中的全部道德的和智力的价值对执法施加影响，并使它对执法的结果充分歧作用而采用的各种办法。
为使法官的挑选能得到最高水平的美德和智慧而作的安排，有益的诉讼程序的程式，允许对任何差错进行公开的评论和批评，通过报刊进行讨论和指责的自由，按照是否适于引出真相的采证方式，接近法庭的便利（不管有多少），侦查犯罪和逮捕罪犯的办法，——所有这些都不是动力，不过是使动力排除障碍的手段。手段自己不能活动，但没有它，不管动力有多大，也将被浪费掉而无效果。在政府的行政部门的构成中存在同样的特点。行政部门所拥有的手段是好的：规定了对官员资格的适当考查，对官员升级的适当规则；事务被适当地分配给办理事务的人，为事务的处理建立起便利的和有条不紊的秩序，在事务处理之后保留正确而明了的记录；每个人都知道自己所负的责任，并让别人知道他的责任所在；对行政部门中的疏忽、徇私或假公济私行为规定精心设计出来的控制办法。但是政治控制不能自己活动，正如徒有马笼头而无驭马者不能指挥马一样。如果进行控制的官员和他们所要控制的官员一样**或玩忽职守，如果作为整个控制机器的大发条的公众太无知，太消极，或太不经心和不注意尽自己的本分，那么即使有最好的行政机构也不会得到多大好处。
虽然这样，好的机构总是比坏的机构更为可取的。它能使现有的不充分的动力或控制力量发挥尽致；没有它，不管多大的动力或控制力量都会是不充分的。例如，如果公众对所作的事漠不关心的话，公开的办法，就既不阻止坏事也不是鼓励好事。但是，如果不公开，公众又怎能对不允许他们看到的事情加以制止或鼓励呢？公共机关的最理想的完善构成，就是其中官员的利益和他的职务完全一致。单靠制度是做不到这样的，但若没有为这一目的适当设计出来的制度就更做不到这样。
我们就具体的政府管理的各项安排所说的话，对政府的一般构成来说显然更是适用的。一切旨在成为好政府的政府，都是由存在于社会各个成员中的一部分好的品质为管理集体事务而组成的。代议制政体就是这样一种手段，它使社会中现有的一般水平的智力和诚实，以及社会中最有智慧的成员的个人的才智和美德，更直接地对政府施加影响，并赋予他们以在政府中较之在任何其他组织形式下一般具有的更大的影响。虽然在任何组织形式下，他们所具有的影响都是政府中一切好事物的根源和阻止一切坏事物的条件。一个国家的制度所能组织的这种好品质越多，组织形式越好，政府也就越好。
这样，我们现在已经得到对任何一套政治制度所能具有的优点的双重区分的基础。这种基础一部分由政治制度促进社会普遍的精神上的进步的程度所构成，包括在才智、美德，以及实际活动和效率方面的进步；一部分由它将现有道德的、智力的和积极的价值组织起来，以便对公共事务发挥最大效果所达到的完善程度构成。评价一个政府的好坏，应该根据它对人们的行动，根据它对事情所采取的行动，根据它怎样训练公民，以及如何对待公民，根据它倾向于促使人民进步或是使人民堕落，以及它为人民和依靠人民所做工作的好坏。
政府既是对人类精神起作用的巨大力量，又是为了公共事务的一套有组织的安排。在前一种职能上，它的有益的行动主要是间接的，但并不因此是较不重要的，而它的有害的行动则可以是直接的。
政府这两种职能之间的不同，不是象“秩序”与“进步”之间的区别那样仅仅是程度上的不同，而是性质上的不同。然而，我们不应认为它们之间没有密切的联系。保证在现有的文化状态下实际可行的最好的公共事务管理的制度，单凭这一点就可能进一步改进那种状态。一国人民具有和他们在道德和智力的进步上已达到的阶段相一致的最好的法律，最纯洁和最有效率的司法，最开明的行政管理，最公平和最不繁重的财政制度，就有希望迅速地进入到更高的阶段。
政治机构除克尽厥职而外也无其他方式能更有效地促进人民的进步。相反地，如果政府机器构造得不好，以致不能克尽厥职，就会处处感到它降低人民的道德和压抑人民的才智和能动性的后果。但是这种差别是真实存在的，因为这只是政治制度用来改善或是败坏人类精神的手段之一，至于那种有益的或是有害的影响的原因和方式则仍然是有待研究的另外的和广泛得多的课题。
就一种政府形式或一套政治制度影响社会福利的两种工作方式——它作为国民教育机关的工作和它在现有教育情况下管理社会公共事务的安排——而论，因国家和文明状态的不同而发生的变化，后者显然比前者要少得多。它和政府的根本构成的联系也少得多。在自由政体下最好的管理政府实际事务的方式，在君主**政体下一般地也是最好的，只是君主**政体不大象会实行它罢了。比方说，财产法规，证据原则和审判程序，税收和财政制度，在不同的政府形式都不必一定不同。这些事项中的每一项都有它自己的原理和规则，都是各别研究的科目。一般法学，民事和刑事立法，财政和商业政策，本身都是科学，或者可以说，广泛的科学或管理艺术的各别部分。有关所有这些科目的最开明的原则，尽管不是在一切政府形式下都能同样地被理解或照着做，但是如果被理解了和照着做的话，在所有的政府形式下一般地都会是同样有益的。诚然，这些原则不能毫不加修改地适用于一切社会状态和人类精神状态，但是大多数原则只需要作细节上的修改，以适应任何充分发展到拥有能理解它们的统治者的社会状态。它们完全不适合的那种政府，一定是那种本身很坏，或不合舆情，以致不能靠诚实手段维持其本身的存在的政府。
否则它就是和涉及到人民本身的较好或较坏训练的那部分社会利益有关。考虑到制度有助于人民本身的训练，按照已经达到的发展阶段，所需要的制度必须显著不同。对这一真理的承认，尽管多半是经验上的而不是哲学上的承认，可以被看做是当代政治学说超乎过去时代政治学说的主要优越之点。在过去时代，通常主张在英国或法国实行代议民主制所依据的论点将同样会证明这制度是对阿拉伯人或马来人唯一适合的政府形式。就文化和发展来说，不同的社会状态的下限可达到仅仅稍高于高等动物的那种状况。上限也是相当大的，而将来的可能扩展则更大得多。一个社会只能根据各种影响的汇合从这些状态之一发展到更高的状态，在这些影响中，主要的就是它们所从属的政府。在一切迄今已经达到的人类进步的状态中，对个人行使的权威的性质和程度，权力的分配，以及命令和服从情况，是除宗教信仰外最强有力的影响，这些影响使他们变成现在这样，并使他们能成为什么样就成为什么样。由于他们的政府和特定发展阶段不相适应，他们的进步可以随时停止下来。政府的一个必不可少的优点（为了这个优点可以原谅几乎任何程度的其他不与进步相矛盾的缺点）就是，它对人民的影响有利于，或者不是不利于，他们为了把自己提高到更高的水平所必须采取的下一个步骤。
因此（重复前举的一个例子来说），处在蒙昧未开化的独立状态的人民，每个人为他自己活着，除偶尔一时高兴外不受任何外部的控制，这样的人民在学会服从以前实际上是不可能取得任何文明方面的进步的。因此，在这样一种人民之上确立起来的政府的必不可少的美德，就是它使它本身得到服从。为了做到这点，政府的体制必须是近乎或完全**的。
有赖于社会各种成员自愿放弃他们个人的行动自由的任何程度的平民政体，将不能贯彻实行位于这种发展阶段上的初学文明的人民所需要的第一课。因而，这种部落的文明，如果不是由于和其他已经开化的部落杂处一起的结果，就几乎总是一个**统治者的业绩，他的权力或者来自宗教，或者来自军事上的勇武；很常常是来自外国的武力。
又，未开化的种族（最勇敢、最富有精力的种族尤譬如此）不喜好继续不断的毫不令人兴奋的劳动。然而一切真正的文明就是以此为代价的；没有这种劳动，人既养不成文明社会所需要的习惯，物质世界也不准备接受他。这里需要有一种罕见的各种情况的巧合，为此常常要经过很长的时间，才能使这种人民和勤勉协调起来，除非他们在一段时间内被迫这样做。所以甚至人身的奴隶制，由于它给勤勉生活一个开端并把这种生活强制规定为社会中人数最多的那部分人的专属职业，较之好斗和掠夺生活更可能加速向更好的自由的过渡。不用说，奴隶制的这一辩解只是在很早期的社会状态下才是有效的。文明民族有很多其他方法将文明给予在它影响下的人们，而且奴隶制在其一切细节上都和法治抵触，而法治却是一切现代生活的基础，并且对奴隶主阶级来说，当它一旦受到文明的影响时，奴隶主又是富有腐化作用的，所以现代社会中在任何情况下采用奴隶制，就是回到比野蛮更坏的状态。
然而在某个历史时期，几乎每一个现在是文明的民族，都是多数由奴隶构成的。处在那种状况的民族为了摆脱那种状况要求一种和野蛮民族极不相同的政体。如果他们生来精力旺盛，特别是如果在同一社会内有一个既非奴隶又非奴隶主的勤劳的阶级和他们联合在一起（如希腊的情况），他们大概只要使自己自由就能保证他们的情况的改善。当获得自由以后，他们往往象古罗马的自由民那样适于立即取得完全的公民权。然而这不是奴隶制的正常情况，一般地这是奴隶制即将过时的征兆。本来所谓的奴隶是一个尚未学会自助的人。他比野蛮人无疑是前进了一步。他没有上过他尚待取得的政治社会的第一课。他学会了服从。但他所服从的只是直接的命令。生来的奴隶的特点就是不能使自己的行为符合规则或法律。他们只能做被命令去做的事情，而且只是当他们被命令去做那事情的时候。如果有个他们畏惧的人监视并用刑罚威胁着他们，他们就服从；但是当这个人背过脸去的时候，工作依然未做。决定着他们的动机不应求之于他们的利益，而应求之于他们的本能、直接的希望或直接的恐怖。**政治可能驯服野蛮人，但是就**政治来说，就只能使得奴隶更加无能力。然而在他们自己控制下的政府将是完全难以由他们管理的。他们的进步不能来自他们自己，而必须从外部引起。他们必须采取的步骤，以及改进的唯一途径，就是从意志的统治提高到法律的统治。必须教会他们自治，而在最初阶段这意味着按照一般的指示行动的能力。他们所需要的不是强力的统治而是指导性的管理。然而，由于他们处在很低级的状态以致除了他们尊为掌握强力的人以外不服从任何人的指导，所以最适于他们的那种政府就是握有强力但很少加以使用的政府，也就是类似圣·西蒙式社会主义（St.SimonianeormofSocialism）的父亲式**政治或贵族政治。这样的政府对社会的全部活动保持着一般的监督，俾使每个人感觉到现时存在一种足以强其他服从既定规则的强力，但是这个政府由于不可能着手规定有关勤勉和生活的一切细节，必然听任并诱导人们自行去做许多事情。这个可称之为引带政府的政府，看来是为使这样的民族最迅速地通过社会进步方面必要的下一步所需要的。秘鲁英卡斯（Incas）政府的想法似乎就是这样；巴拉圭耶稣会教士的想法就是这样。不用说，仅仅作为逐步训练人民独自走路的一种手段，引带才是可允许的。
再作进一步的说明将是不适当的。试图研究哪种政府适合于每一种已知的社会状态，将不是写一篇有关代议制政府的论文，而是有关一般政治学的论文。为了我们较有限的目的我们仅借用政治哲学的一般原理。要确定最适合于某个特定民族的政府形式，我们就必须能够在属于该民族的缺点和短处中辩别出成为他们进步的直接障碍的东西，发现（比方说）拦路虎是什么。对他们说来最好的政府就是最能给与他们那种如缺少了他们就不能前进或只能跛行地和歪歪斜斜地前进的东西的政府。但是我们不可忘记一切以改进或进步作为其目的的事物中必然含有的保留；那就是，在寻求所需要的好处时，不损害或尽可能少损害已经有的好处。应该教会野蛮民族服从，但不是用把他们转变为奴隶的方式。而且（为了给立论以更高的概括）对于使人民渡过进步的下一阶段说来最有效的政府形式，如果它这样做所用的方式妨碍或者肯定地使他们不适于往前更进一步，将仍然是对他们极不适当的。这样的事例是常有的，而且是属于历史上最可悲的事件。埃及的等级制度，中国的父亲式**政治，对于把这些民族提高到它们已达到的文明程度来说都是很合适的工具。
但是一经达到那种程度以后，由于缺乏精神自由和个性，它们就永远停止下来了。把它们带到目前状况的制度使它们完全无能力取得进步所需的这些条件；并由于该项制度并未崩溃和让位于别的制度，进一步的改进就停止了。和这些民族相比，让我们来考虑由另一个比较不重要的东方民族——犹太人提供的性质相反的例子。他们也有过绝对君主制和等级制度，并且他们所创立的制度具有和印度人一样明显的祭司制渊源。这些制度为他们做了其他东方民族的制度为各自民族所做的事情——使他们变得勤勉和服从秩序，并给他们以民族的生活。但是无论是他们的君主或是祭司教士，都不曾象在其他那些国家那样，独占对他们性格的塑造。他们的宗教使具有天才和高度宗教虔诚的人们能被看做，也使他们能把自己看做是受到天启，这种宗教产生了一种无可估量地宝贵的并非由人建立的制度——先知教团（如果可以这样称呼它的话）。在他们神圣地位的一般虽非经常有效的保护下，先知们是民族中的一种力量，往往不止是君主和祭司的对手，并在地球的那个小角落里保持着势力的对抗，而这种势力的对抗是不断进步的唯一真正的保证。在那里宗教因而就不象在其他许多地方那样，将一切已经确立的事物神圣化和成为反对进一步改进的障碍。著名犹太人M.萨尔瓦多（M.Salvador）所说先知们在教会和国家具有和近代的出版自由同等的价值这番话，为犹太生活中这一伟大因素在民族以及全人类的历史中所发挥的作用提出了一个正当的虽然不是足够的概念。因此之故，天启的教义从来不是完全的，在才智和道德感情方面最杰出的人们不仅能够以上帝的直接权威对任何他们认为值得如此对待的事情进行公然抨击和表示异议，而且能够提出对民族宗教的更好的和更高的解释，这些解释以后就成为宗教的一部分。因而，凡是能放弃把圣经当做唯一无二的一本书那样读的习惯的人——这种习惯直到最近在基督徒中和不信仰基督教的人中同样是根深蒂固的——看到在摩西五书或甚至历史著作（无疑是犹太祭司阶层保守分子的作品）中的道德和宗教同预言书中的道德和宗教之间的巨大差异而不胜惊叹。这种差距和预言书同福音书之间的差距一样大。比这更有利于“进步”的情况是难得有的，因此犹太人不是象其他亚洲人那样静止不动，而是仅次于希腊人的古代最进取的民族，并和希腊人一道，是现代文化的出发点和主要推动力。
因此，不仅要考虑到下一步骤，而且要考虑到社会有待采取的所有步骤，否则不可能理解政府形式适合社会状态的问题。既要考虑到能够预见到的，也要考虑到目前还看不到的远为广泛的不确定范围。由此可以得出结论说，要判断各种政府形式的优点，就必须建立一种实质上最合格的理想的政府形式，就是说，如果存在实现其有益倾向的必要条件，它将比任何其他形式更有利于促进不仅是某项改进，而是一切形式和程度的改进。做到这一点之后，我们必须考虑为使这个政府能实现其倾向所必要的各种精神条件是什么，而使一个民族不能受益的各项缺点又是什么。这样，我们就可能建立起一条关于在什么情况下可以明智地采用该政府形式的原理，同时，在最好不采用该政府形式的场合，也可能判断哪种较次的政府形式将最有助于那些社会在其变得适于最好的政府形式以前渡过它们必须通过的中间阶段。
上述第二点与本书所讨论的无关；但第一点则是我们论题的主要部分。我们可以毫不轻率地立即宣布一项命题，即这一理想上最好的政府形式可以在这种或那种代议制中看到。有关这一命题的证明和解说将出现在以下各页中。