第十二章 公用事业和公共运输业的管制

    12．1自然垄断

    由于垄断是组织某一产业成本最低的途径而使之不可避免，这种情形在图12．1中得以描述。要注意的是，在平均成本曲线（AC）与需求曲线相交处，平均成本呈下降趋势。假设市场中有一个企业，它以C的平均成本生产q个单位的产品。很明显，当产量增至q’时才是有效率的，因为在那一点上需求曲线与边际成本曲线相交，需求和边际成本相等。为取得更高的产量，可采用两种途径：一是现存企业生产更多单位的产品（从q至q’）；另一种途径是有新企业进入市场生产qe个单位的产品（等于q’减q）。在q’点上，现存企业的平均成本是C’，但新进入者不得不承受Ce的成本以生产qe个单位的产品，而Ce高于C’。由此，现存企业供给更多成本较低的单位产品不是因为它在其成本曲线低于其他企业的意义上是更有效率的——现存企业和新进入者的成本情况在图12．1中是完全相同的——而是因为一个企业比一个以上的企业更能以较低的成本供给全部需求产量。这就是人们所知的自然垄断（natural

    monopoly）的条件。

    当和需求有关的固定成本很大时，这一条件就产生了。如果能把这些成本分布到市场的全部产品上，那么供应这些产量的单一企业的平均生产成本可能要比同样有效率的两个企业低，因为每一企业都将承受相同的固定成本，但两个企业生产同量产品时就只能将各自的固定成本分别加于一半产品之上。即使（像图12．1所示那样）边际成本随产量增加而增加，这还是可能的。为了说明这一点，我们假设生产某些服务的固定成本为10美元，而边际成本如表12．1所示（图12．1就是从中得出的）增长。如果市场的产量是6或更少些，那么一个企业就比两个或两个以上企业更能以较低的总成本供给这些产品（例如，当产量是6时，如果只有一个企业生产，那么其总成本为31美元；如果有两个企业生产，每一企业生产3个单位，那么其总成本就将是32美元）。在此，效率要求只有一个企业在这一市场提供产品，除非需求是7或更多的单位。自然垄断的一个可能合理的例证是当地电力供应；由于长距离的输电成本而使市场范围受到限制，因为其固定成本（发电设施、城市电网等）是很高的。但如果一个市场小得几乎能使任何企业都因一些固定成本而拥有自然垄断权——例如一个小村庄中的杂货店——那么，只要产量很低，它们就可能控制它。

    表 12．1

    产量

    固定成本

    总成本（固定和可变成本）

    边际成本

    平均总成本

    1

    10

    11

    1

    11．0

    2

    10

    13

    2

    6．5

    3

    10

    16

    3

    5．3

    4

    10

    20

    4

    5．0

    5

    10

    25

    5

    5．0

    6

    10

    31

    6

    5．2

    7

    10

    38

    7

    5．4

    8

    10

    46

    8

    5．8

    自然垄断提出了三个已被看作是公共管制依据的问题。第一个问题是垄断定价（monopoly

    pricing）。由于它这样做不必承担串通或公司收购（corporate

    acquisition）的法律和管理成本，所以供给自然垄断市场的企业都像其他企业一样会积极地通过限制其产品将其利润最大化，并且会利用其他更好的机会实现这一目标。在这种情况下，反托拉斯法是起不了什么作用的（为什么？）。

    第二个（表面上看是矛盾的）问题是对无效率进入的鼓励，见图12．2中的描述。垄断者以q价格生产出q数量的产品，这是由边际成本和边际收入的交点所决定的。由于新进入者能以低于市场价格（P）的平均成本（Ce）向市场供给一部分产品，所以他就会积极进入。当他这样做时，现存企业就必须降低价格或减少产量。如果减少产量，其生产的平均成本就会高于必要的成本。（如果降低价格，将会出现什么情况？）这是一个经济纯利趋于转化成成本的例证（参见1．1、3．2、9．3），不是吗？

    第三个问题是设计出一个有效的价格结构的困难性。在图12.1和图12.2的边际成本曲线和需求曲线相交处，企业的平均成本要高于其边际成本。换句话说，即生产最后一单位产品的成本要低于所有单位产品的平均成本。所以，如果企业以其最后生产单位的成本（边际成本）出售其全部产品，那么其总收入就低于其总成本。但如果它由此而以平均成本出售其产品，那么即使它的生产成本大于在价格等于边际成本时生产原先产品的成本也会导致边际购买者转向其他替代品。边际购买者（marginal

    purchaser）将面临的是（社会性）虚假选择。

    对于自然垄断问题，法律的回答是进行公用事业和公共运输业的政府管制。这种管制有三方面的要素：（1）利润控制（Profit

    control，受管制的企业的定价不能超过为弥补其成本所必需的水平，包括合理的投资资本收益）；（2）进入控制（entrycontrol，如果不首先从管理机构处取得公共事业和必需品的营业执照，企业就不能提供受管理的服务）；（3）价格结构控制（control

    over price

    structure，企业不得实施其价格歧视）。这三种控制与上述三个自然垄断问题有关，将在以下各节讨论；其关键的问题是这三种控制是否能解决这三个自然垄断问题。

    12．2利润控制和合理收益问题

    在这里，存在着一种公用事业管理机构力图限制受管制企业利润的方法。公用事业管理机构首先挑选一个近来有代表性的营业年份并计算出公司提供受管制服务的成本，而这些成本低于包含长期债务利息的全部资本成本。这里包括的成本是公司测试年份的服务成本。然而，公用事业机构再将投资资本（长期债务加自有资本）的合理收益加在服务成本上。收益构成（return

    component）是这样决定的：公司的比率基数（即公司用以提供被管制服务的资本资产价值的估计数）乘以公司的合理收益率。后者是一个长期利率和公用事业机构在考虑投资风险和可比企业股东应有的收益率之后所决定的股本持有人的收益率相加的加权平均数。当收益构成和服务成本相加时，就产生了公司的收益要求。基于企业服务的需求量将等于测试年份的需求量的假设，公司应向公用事业机构提供一份试图只是取得上述收益的费率报表。当这一报表被批准后，这些费率就是企业可能收取的最高费率。这些固定的费率往往既是最小数又是最大数。参见12.5。

    相对而言，决定被测试年份的服务成本是较容易的，虽然有些垄断利润可能会被掩藏在像管理人员薪金及津贴这样的支出项目中。而测定收益构成却有着极大的困难。吸引法院和法学研究者的问题是，比率基数是应以企业资本资产的折旧原始成本还是以它们的重置成本（replacement

    cost）来衡量。这一问题在通货膨胀期间是最富意义的，因为那时重置长期资本资产的成本可能极大地超出资产的原始成本，所以运用重置成本可能使公用事业有权取得收益率更高的津贴，从而产生更高的费率。假设一企业用1万美元购置一台每年能生产1，000单位产品并且其使用寿命为20年的机器。其营业成本为每生产单位1美元，而用以购置机器的资本的年成本为5％。所以产品的平均成本为2美元。随着企业产品需求的增长，企业决定在第10个年头购买第二台机器，但那时的机器价格已上涨了。同样的机器要花1．5万美元，营业成本不变，而资本成本却已涨至6％。所以，第二台机器的平均生产成本为2．65美元。企业的产品价格应为多少呢：2美元、2．325美元还是2.65美元？

    经济分析的答复是价格应为2．65美元，因为比此更低的价格可能会使企业作出不正确的投资决策。假设价格为2．33美元，那么对其产品估价高于2．33美元而又低于2．65美元的人们就将试图购买它。面对过度的需求，企业可能会购置第三台机器。然后当企业提高价格以支付那台机器的生产成本时（我们假设其成本也为2．65美元），它将失去许多新的顾客。这样，它所扩大的生产就过度了。

    如果重置（当期）成本——而非原始成本——是正确的经济标准，那么为什么原始成本与重置成本的关系问题会如此有争议呢？这有三方面的原因。第一，重置成本并非总是正确的经济标准。如果一个产业的主要资本资产（例如铁轨、机车、车站）由于对该产业产品需求的下降而不会被全部重置，那么基于重置成本的收费就会由于消费者的离去而妨碍对现有生产能力的全面利用。这就将一无所获，因为我们没有任何理由要求消费者承担并非被重置的重置资产的成本。这种情况下的适当标准是产业现存资产的机会成本；像在铁路例证中一样，如果其资产是高度专门化的（不可能再作为其他用途的替代），那么其成本就可能比重置那些资产的成本低得多（参见10.6、12．4）。第二，在原始成本低于重置成本的情况下，用重置成本决定企业的收益要求将会使企业的收益超出其帐簿所表明的成本，从而使企业的股东取得明显的意外收益。但这意外收益可能是一种由通货膨胀所产生的假象。而且这种意外收益在任何情况下会由于企业中股东和债权人在其他产业的损失而得以平衡，例如铁路这样的产业，其专门化资源的价值会由于对该产业产量需求的下降并非上升而骤然下跌。根据这种推论，也就不存在意外收益了。

    第三，在使经济现实模糊化的形式中产生了当期成本（current

    cost）与重置成本相对的法律问题。对政府征用之公平赔偿的宪法保障已被看作是授权公共事业的股东对其投资取得“公正合理”的收益。有两个问题与以下的定论有关：运用原始成本来决定公用事业的最高收费是否会妨碍股东们取得公正合理的收益。第一个问题是，股东投资时是否注意到将被运用的这一标准？如果他们知道了公用事业管理机构使用的是原始成本标准，那么他们就不可能承受被征用的负担了；由此可知，即使有这方面的情况，他们对受管制企业的投资仍比他们可选择的投资机会更有吸引力，否则他们就不会作出这样的投资了。如果他们依公用事业管理机构会使用重置成本标准这一合理假定而进行投资，那么征用的争议就会更令人信服。

    第二个问题是，由于使用重置成本标准而对股东产生的额外收益是否在公平赔偿保证的范围内。这可能有赖于它们是否被描述成为意外收益。对这两个问题中任何一个的探究都会转移我们对原始成本标准的经济合理性这一问题的注意力。

    决定受管制企业收益要求中的收益构成时，另一个主要困难涉及自有资本成本的测定。但我们想将这一问题放在资本市场理论一章中去考虑（参见15．4）。

    12．3源自试图限制受管制企业利润的一些其他问题

    使用以往成本（past

    cost）而非当期成本是很成问题的。如果成本自测试年来已有所上升，那么这一费率就会使企业无法弥补企业的当期成本，并且企业也可能无法提出提价申请而予以弥补。如果成本已下降，那么当期费率就会过高。如果需求上升，那么费率又可能过高，因为它们是以收益要求除以测试年份产量而计算出来的；而如果企业在平均成本下降的范围内运行，那么产量越高平均成本就会越低。还要注意的是，由使用测试年份成本引起的滞后会给受管制企业造成进行欺诈的机会：通过降低其产出的质量，企业可以将其现行成本降至测试年份成本以下，从而增加其利润。

    原始成本和服务测试年份概念的流行证明了费率管制（rate

    regulation）中经济理论和可行性的内部冲突。这两种方法都有利于使用公司自己的帐簿作为确定费率过程的基本信息来源，同时也都使费率严重地偏离了有效率的定价。

    在通货膨胀率很低而实际投入价格稳定不变或下降的情况下，公用事业的管制好像对价格水平或利润几乎没有任何作用，这就表明它作为一种控制垄断的制度是失败的。当通货膨胀率激增时，只要管制滞后严重地对企业不利，那么其利润就可能比竞争水平的利润低得多，这就表明了是制止过当，而且限制价格和利润的管制试图中的错误并没有得到消除。如果价格太高，消费者就会去购置事实上社会要花更大成本才能生产的替代品。如果价格太低，消费者就会远离事实上社会花更少成本就能生产的替代品，这些都是对资源的浪费。

    公用事业管制有着一些令人感兴趣的副作用。

    1．如果它成功地达到了将公用事业定价置于成本-附加额（cost－plus）的基础上的形式目标，那么企业就不会努力将成本最小化（进一步的论述参见14.14）。对没有将其成本最小化的垄断者的惩罚是它的利润变低，而公共事业管制的趋势是减轻了这种惩罚。管制滞后可能会制止这种趋势，但却表明了官僚主义的拖沓倒是一种难得的好运气。

    2．管制机构在控制受管制企业成本方面的成功度难免会是不平衡的。由于管制机构监控薪金要比监控津贴更容易，所以被管制企业的管理部门就可能用后者代替前者。如果一定量的津贴对接受者来说不如给他现金有价值，那么这种替代就降低了价值。（这一分析是如何受到许多津贴的免税性影响的呢？）

    3．同样，如果自有资本成本并不像人工成本那样得到有效的限制——一个看来合理的假设是估价自有资本成本的困难性——那么受管制企业就会在生产中使用过多的资本而使用相对较少的劳动力。例如，它可能会采用第10章中提及的掠夺性定价形式，这就包括了建造一座大于企业需要的厂房。企业在此知道，一旦其厂房建成，资本成本就成了固定成本，当法院要决定工厂产量价格是否低于其成本时就可能将这成本排除出去。即使企业永远不会在威慑和逐出竞争企业方面取得成功，但只要管制机构允许它补偿其成本——和依其垄断利润的资本成本——那么它总会在这一行业的竞争中领先取胜。由此，运用这类掠夺性定价的企业的成本很低。

    受管制企业用资本替代劳动力的激励可以极好地解释铁路问题：铁路公司不愿进行短距离运输。假设X铁路公司有A点到C点的铁路线，其距离为800英里，另一条铁路线从A点到B点，其距离为400英里；而Y铁路公司有从B点到C点的铁路线，其距离只有200英里，所以如果不是在X铁路公司的单独较长线路上行驶而是通过B而从A到C（X和Y铁路公司联合提供服务），那么这将是更快和更便宜的。X铁路公司是A地唯一的一家铁路公司并控制着道路的选择。在没有管制的情况下，X铁路公司会选择更有效率的A－B-C路线，即使这意味着“缩短运程”。X铁路公司无论走什么路线都会从运输中取得其全部垄断利润，而当它与Y铁路公司一起提供联合服务时这些利润是最大的，因为较短的行程减低了服务的总成本并加快了货物达到托运人的速度（从而提高了价值）。但在费率管制的情况下，这种情形就不同了。由于缩短自己的运程，X铁路公司会减少其资本成本从而无法为很高的运价提供合理的依据。如果资本成本不完全被管制，那么X铁路公司就可能偏好更多地使用其自身资本的效率较低的路线。

    4．如果企业有一些不受管制的分支机构，并且它可以将其受管制服务的一些利润转向它们，那么公用事业管制机构就更难于控制企业的利润；从而管制也就产生了企业向其他市场扩展的激励，即使这种扩展是无效率的。这可能可以通过禁止受管制企业在非管制市场营业而得以防止，但这样的禁止却可能妨碍有效率的一体化。

    如果一个公用事业公司的资本计划被毫无预料地取消了，这又会如何呢？例如，管制者可能会出于安全的考虑而强制关闭部分完工的核电厂。应该允许该公用事业公司将对该工厂的投资（我们假设作出这一投资的决定是谨慎的）包括到费率基数中去，从而将关闭工厂的成本转嫁到交费人的身上吗？或者是否应禁止这样做而由股东承担此成本呢？这一答案将取决于公用事业管制在其依成本-附加额进行公用事业定价这一形式目标方面取得成功的程度。如果它取得了全面的成功，交费人得益于预期成本的下降，所以（为什么会“所以”）如果公用事业的投资是谨慎的，交费人就应承担任何预期成本的增长。因为，依据上述假设，真正的企业家——即风险承担者——是消费者而非生产者。但如果由于管制滞后或其他因素使公用事业能保留其意外收益，那它也应该承担意外损失吗？问题是：如果管制在缩减公用事业费率中的利润方面既不是全面有效又不是全面无效，而是部分有效，这又怎么办呢？又应该如何处理意外损失呢？

    12.4激励管制

    管制滞后（regulatory

    lag）是一种报偿有效率的受管制垄断者并惩罚无效率的受管制垄断者的有缺陷的方法。受管制企业的成本可能由于与其效率不相关的原因——如通货膨胀或主要投入的价格上涨——而呈上升趋势；也可能由于与其效率不相关的原因－－如能使其进一步扩大固定成本的需求上升——而呈下降趋势。管制滞后在第一种情况下带来了意外损失，而在第二种情况下产生了意外收益。

    使被准许的利润水平与企业业绩更为贴近的一种途径就是允许费率基于一产业范围的成本指数变化而变化。假设有20家公用电业公司在不同的地区提供服务，但其规模和营业情况是相当的，而且在某一阶段内这些公司的平均千瓦成本上升了1美分。依据指数方法，每一企业都应该被允许在下一阶段将费率提高（不多于）1美分。那些在前阶段的业绩就高于平均水平的公司就会由此而获取额外利润，而业绩低于平均水平的公司就会受到惩罚。

    这种方法会促进在短期内以较低成本获取超竞争利润的企业的竞争。在长期内，由于更有效率的企业会扩大生产以缩小边际成本和市场价格间的差异，所以价格会下降，而且企业为了继续取得超竞争利润将不得不寻求减少成本的新途径。同样，依据指数方法，公用事业公司用较优的成本控制来降低平均数的努力将会使平均数下降（直接地或不断地引导低于平均数的履行者改变其管理）。从而就导致了继续降低成本的不懈压力。

    这种方法有别于在70年代燃料价格暴涨时盛行的燃料投入成本自动转化（automatic

    pass－through）。只要燃料价格的上升增加了1美元的服务成本，那么这一转化就允许受管制企业将价格提高1美元（并不要求通过形式上的费率批准手续）。这种对燃料使用的经济化、谈判更合理的价格和使用更便宜的燃料等等的激励都是不适当的。

    到目前为止，我们已明显地看到，要使受管制垄断者在不允许其获取垄断利润的情况下有效率地履行其义务会存在一些极其困难、也许是不可解决的问题。从功能角度看，这是一个可分所有权问题：受管制企业资产的财产权实际上是在受管制企业和公用事业管理机构之间分割的。像可分所有权问题在普通法调整领域是一个经常发生的问题一样。也许对公用事业的管制也存在着一种普通法替代的选择。我们将在下一章中探究这种可能性，并全面地比较普通法和直接管制方法的优劣（参见13．7）。

    12．5费率结构和市场进入的管制

    将利润控制和进入管制结合起来，乍看起来好像是很奇怪的。无效率进入的危险是由垄断定价产生的。如果垄断定价被消除了，那么这种危险也就消失了——只有当新进入者的成本低于垄断者的成本时，他才能在垄断者市场中站稳脚跟。基于控制受管制垄断者综合价格水平的成熟意识的进入管制不是徒劳无益的，就是——也许更有理的——它全然有着不同的目的。目的之一可能是支持公用事业和公共运输业管制的第三种主要方法——即控制企业收入的规定如何转变成特定价格的费率结构。

    对于前面提出的当边际成本低于平均成本时的服务最适当定价问题，这里不存在完全满意的答案。鉴于前面已讨论过的理由，以平均成本定价并非是令人满意的。最好的办法通常被认为是企业以（短期）边际成本出售其服务，同时由政府以总税收来弥补企业无能力补偿其总成本所造成的赤字。但这种方法有两个严重的弊端。第一，由于它提高了经济体中其他领域的税率；所以会产生同样它试图解决的配置扭曲（allocativedistortion）问题（参见12．7）。第二，它鼓励消费者使用平均成本递减条件下生产的服务以替代在平均成本递增条件下生产的服务，即使提供前者的服务更为昂贵。

    假设建筑和经营一座日行1，000辆汽车的桥梁并不比一座日行900辆汽车的桥梁耗费的成本更高。估计每日通行需求为950辆汽车。桥梁的年折旧和年营业成本为100万美元。只要通行车辆少于1，000辆，那么边际成本（每增加一辆车的通行给桥梁产量增加带来的成本）将是零。但假设同样数量的汽车可以每年10万美元的总成本用轮渡（以同样的速度）载过河，但其边际成本将是5美元。如果政府出资建桥并依边际成本收取桥梁通行费（即不收通行费），那么就不会有轮渡服务的需求。当然，如果政府通盘考虑并能抵住消费者的压力，那么它就不会建造这座桥梁，因为它知道有一种社会成本更低的方法可以提供同样的服务。但政府并没有通盘考虑，也不可能是顾全大局的。而且如果桥梁在渡运可行之前就已建成并在不久后又提出了要否用渡运替代桥梁的问题，那么政府就会处在已习惯于免费桥梁服务的人们的巨大压力之下。（拥挤问题如何呢？）

    替代边际成本定价的一种可供选择的方法是两部分定价（two－part

    pricing）。我们可以要求桥梁的使用者支付：（1）最初必须一次性支付的费用，这种支付的总量是用以补偿桥梁的固定成本的；（2）相当于边际成本的通行费，它要在每次通过桥梁时支付。这种定价方法既能使桥梁的固定成本得到补偿又能实现边际购买，但不幸的是它不能使边际购买者——即愿意支付其使用桥梁的边际成本但没有支付其相应固定成本份额的购买者——取得服务。假设一次性收费是10美元，而通行费（等于边际成本）是2美分（不像我们前面的例子那样是零）。边际购买者可能愿意支付1美元的一次