这种论断将两种全然不同的问题混淆在一起。一个是美国政策应该指向的目标问题。一个是为实现这些目标所应采取的适当的手段问题。我完全赞同对外经济援助的支持者们关于目标问题的看法。那些不发达国家选**主的生活方式，毫无疑问是符合我们国家的利益的。它们在一个民主的社会结构中尽可能充分地满足它们对经济发展的渴求，毫无疑问也是符合我们国家的利益的。而且我们的国家利益与我们的人道主义理想是相互一致的：我们的根本目标是这样一个世界，在这一世界当中，自由的人们可以和平地、尽可能有效地利用他们的智能、能力与资源来满足他们的愿望。我们不可能长久地希望在一极权主义的世界中保持一个自由的小岛．

    但是，在目标方面的一致意见并没有解决手段问题。象现在这样进行的，或者象人们所提议的那样进行的对外经济援助，能够确保实现这些伟大的目标吗？当前的大部分讨论中都提到了这一问题。一旦阐明了这些目标，人们通常简单地认定：对外经济援助是用来实现这些目标的一种适当的手段——如果不是唯一的适当手段的话。这一结论在我看来是根本错误的。尽管对外经济援助可以为我们赢得一些暂时的盟友，但长此以往，它几乎肯定地将会阻碍经济的发展，并促进**的胜利。这种援助落入了我们的敌人之手，从而应该予以废除．我们应该致力于通过与美国的传统本身相一致的手段来促进世界范围的经济发展——如加强较不发达国家的国内自由市场经济，排除私人国际贸易的障碍，促进一种有利于私人国际投资的环境等。

    为了避免误解，最好开宗明义：我的这篇文章，所涉及的只是美国对外援助支出的一个特定类别——经济援助，而且所涉及的只是赞成这类支出的一种理由——即它们在促进别国经济发展中的价值问题。对于《耶鲁评论》的读者来说，这篇文章是对欧文·克里斯托尔在1957年夏天的那期《耶鲁评论》上发表的、题为《经济援助的意识形态》的精辟分析的补充。克里斯托尔的文章讨论了与经济援助有关的其它一些问题，也讨论了我简单地认定的那些一般目标中的某些疑难之点。

    联邦预算中列出的、用于经济援助的数额，只是所有记录在案的外援支出中一个很小的份额。在截止于1957年6月30目的财政年度中，外援总支出接近40亿美元．在这一总额当中，大约有25亿美元用于所谓的军事援助——主要是对美国各盟国的军事装备转移支出。另外10亿美元用于所谓的国防支持——在其他国家（主要有南朝鲜、越南等）的支出或对这些其他国家的支付，以用以供给那些被认为有助于他们的军事努力的活动。此外，总统有权对某些国家（原则上是中东国家）进行支付，其目的是要诱使受援国支持被认为符合美国利益的某些特殊政策——实质上，这些就是直接的军事补贴或政治补贴。最后，还有大约5亿美元用于所谓的经济援助，它包括对受援国的技术援助（第IV点援助）及经济发展基金援助，而这些援助中并不带有任何直接的军事或政治附加条件。

    初看起来，人们可能会感到奇怪：为什么这一数额很小的预算类别竞会引起如此之多的纷争。部分答案是：这里所引用的数字在某种程度上有令人误解之处。国会对直接与间接军事援助所抱有的、一般说来更为有利的态度，可以理解地导致了政府将尽可能多的支出列入这两个项目的名下。而且，形式上的直接军事援助，实际上可能等价于经济援助，通常很难将二者区分开来。如果A国在任何情况下都要将一笔数额固定的资金用于购买军事装备，而美国代之付款，那么，这个国家就可以将这笔钱用到别种用途上去；其结果与以直接经济援助的形式来把这笔相应的资金授予A国是完全一样的。但还远不止这些：经济援助的扩大已经成为更大的国家支出的拥护者们所侧重的目标。切斯特·鲍尔斯，保罗·霍夫曼，沃尔特·鲁瑟，阿德莱·史蒂文森等人，不论是在文章中还是讲话中，都一直在竭力主张经济援助的扩大。在最近的一本书名叫作《一个建议》的著作中，麻省理工学院的米利肯与罗斯托教授提出：美国应该责成自己在5年的时间里提供大约100亿美元的资金，用于世界经济的发展。而且在联合国，对于为了这一目的而设立一种特别基金，即联合国经济发展特别基金，存在着强有力的支持。简而言之，经济援助既不象目前用于经济援助的预算支出所显示的那么少，也不象它所显示的那么无足轻重。恰恰相反。在美国应如何帮助其他国家发展这一问题上，经济援助是整个争论的风暴中心。

    与经济援助相比，军事援助及国防支持明显地基于另外一些截然不同的考虑。军事援助与国防支持的取舍通常依据它们在下述两个方面的贡献：（1）对我们实际军事力量的贡献；（2）对我们直接的政治目标的实现的贡献。原则上我看不出对这些支出会有什么反对意见；对它们的任何批评指责，或者对其扩大的任何支持，都必须以这样一种极为现实的问题为依据：与其它支出方式相比，以美元对美元来计算，这些支出所得到的收益较小还是较大。将这些类别与经济援助混淆起来所带来的一种严重的危险就是：对本文所考虑的经济援助的支持，有时会被用作一种合理的说明，从而允许在另外一种招牌下进行直接的军事或政治补贴。我们所关心的，既不是这些支出的类型，也不是经济援助论据的使用。

    经济援助本身提出了一些更为广泛的、且毫无疑问的截然不同的问题。与对这些问题现有的争论相比，它们还值得进行更大范围的公众争议。我们几乎使自己献身于这样一种政策：在我看来，这种政策对于我们的国家及我们的生活方式只会带来灾难性的后果，而我们这样做并不是出自对所涉及的问题的深思熟虑，而几乎是出于粗心大意，出于沿着阻力似乎最小的途径行事的目的。

    在对政府的经济援助加以评判时，有两个问题必须予以回答。第一，经济援助实际上有可能促进受援国的经济发展吗？第二，经济援助在这些国家中所产生的政治影响是否促进了民主与自由？

    第二个问题——尽管讨论的不多——很容易回答，而且可能存在的分歧很小。就目前的实施情况而言，我们的援助计划主要由直接对受援国政府的补助金、贷款或人员物资供给所组成，以用于那些被认为有助于经济发展的特定计划。所以，它趋向于加强政府部门相对于私人部门在整个经济活动中的作用。然而，除大部分经济活动是通过私人企业来组织的社会（Community）以外，在其它社会当中，民主与自由从未得到实现或保持。

    当然，这一问题已经为人们所认识，同时它也部分地说明了为什么有些补助金或贷款直接给了受援国的私人部门，而不是直接给予政府。去年，约翰·B·霍利斯特在他以国际合作管理处领导人的身份退休之际，提出了这样一个建议，即资金总额中应有更大的份额流向私人企业。这一变更——它引起了强烈的反对，而且不可能得到深入的贯彻——将削弱经济援助计划加强政府部门这一趋势。然而，它不可能完全消除这一趋势．我们几乎不可能使与它们的政府不相一致，或为它们的政府所反对的企业得到资金。所以最后的结果几乎没有多大的不同。

    许多对外援助的支持者们认识到：其长期的政治影响与自由和民主是背道而驰的。在某种程度上，他们以一些特殊的、情有可原的情况为借口。例如，某一特定国家的当权集团可能暂时地处在一种动荡的政治局势之中。而这个政权的被推翻却可能意味着**势力的上台。而经济援助可能会帮助这样一个政府渡过暂时的政治危机。然而，他们的主要回答是：在不发达国家当中，经济的发展是自由与民主的前提条件，而经济援助将促进这一结果，所以，总的来说，经济援助促进了政治自由。这种观点把第一种影响，即经济援助的经济影响看作是至关重要的问题。即使对于政治影响来说亦是如此。

    对外援助有效地促进了经济发展这一信念，依次地是以下述三种基本主张为依据的：第一，经济发展的关键是资本的获得。第二，不发达国家过于贫穷，以致于不能为他们自己提供所需要的资本；第三，政府广泛的中央经济计划与控制，是经济发展的一个必不可少的先决条件。

    所有这三个主张充其量不过是使人误解的、部分真实的陈述。资本的增加对于发展来说当然是必不可少的。而且在其它条件相同的情况下，当然是资本越多越好。但资本的提供方式却会对其它方面产生影响。古埃及的法老们筹集了巨额资本来建造金字塔，这是大规模的资本形成。然而，从促进埃及人民生活水平的自我提高这一根本意义上说，这种资本的形成明显地并没有促进经济的发展。现代埃及在政府的领导下修建了一座钢铁厂，这也涉及到了资本的形成：但它是对埃及经济资源的消耗，而不是对经济实力的贡献，原因在于：在埃及生产钢铁的成本，要比在其它地方购买钢铁的成本高得多；它不过是金字塔的现代等价物，所不同的只是维持费用更高了。这种现代不朽之作绝不是什么例外情况。当资金直接或间接地给予那些不可避免地会受到压力从而导致这种现代工业主义的象征的政府时，这种情况几乎毫无疑问他成为一种普遍规律。现在很难有哪个不发达国家不在政府所拥有的、或政府所补贴的国际航空公司这一象征上面浪费钱财,而且很难有哪个不发达国家不想要它自己的钢铁工厂，以作为另一个强有力的象征。

    在经济发展的过程中，某些不朽的功业是不可避免的，而且作为一种有形的、激动人心的变革标志，在政治上的确可能是需要的。如果对不朽功业的**马上就如此之强烈，以致于使得它们拥有对国家资源的第一要求权，而同时这种要求又是如此地有限，如此地可以得到充分的满足，从而它们的限度不依赖于可以得到的资源，那么，不朽功业的建造可能是一种代价高昂的、严酷的生活现实，但与国外经济援助几乎没有什么关系。遗憾的是，情况根本不是这样。这种**的增长是由使它得到满足的东西来推动的。在代价极小或者毫无代价的情况下资源的获得，不可避免地会刺激该国对不朽功业的建造。这样一来，虽然国外援助资金最初可能增加了某国可以得到的资本，但它们也会导致用在实属经济浪费的项目之上的资本数量的显著增加。

    人们会问：难道不能通过我们对给予各国政府的资本的用途上的控制来解决这些问题吗？如果我们采纳了将资金直接给予私人企业这一建议，那么能否更为直接地避免这些问题呢？即使撇开对我们给予的资金进行严格控制的任何打算所带来的政治问题不谈，答案仍然是否定的。首先，存在着纯技术上的困难。我们的援助金仅仅是该国可以得到的总资本中的一部分。仅仅是该国政府可以得到的资金中的一部分。在不对其它资金进行控制的情况下，仅仅对这一部分资金的用途加以控制不会有什么好结果；其作用不过是改变一下簿记：任何我们认为是适当的项目都被处理为用我们的资金来供给。而那些不朽的功业将靠本地的资金来建造。这样一来，要进行有效的控制就要求我们对该国的整个资本投资予以控制，而这种办法在政治上几乎是不可能行得通的。但即使行得通的话，问题也绝没有因此而得到解决。我们不过是在用一个中央计划集团来取代另一个中央计划集团。这引出了第三种主张，即政府的中央计划为经济发展所必需。

    在转向这一问题之前，让我们先来考虑一下这样一种观点：不发达国家过于贫穷，以致于不能为它们自己储蓄并提供资本。这里，所谓的事实也同样是最令人怀疑的。当前的发达国家曾经也是不发达的。它们的资本从何而来呢？关键问题不是可能性问题，而是动力问题，及适当的方法问题。几代以来，正如货币问题作家经常指出的那样，印度是贵金属的“海洋”。存在着大量的储蓄，但却是以金银的积累这一非生产性的形式存在的。在非洲，勉强能够维持温饱的土著人，在对他们的产品的市场需求一定的条件下，大面积地拓展了能够耕种的土地，尽管在有记载的储蓄数字中很少包括这方面的内容，但这种活动确实涉及到了资本的形成。如果条件适当的话——这意昧财产是安全的，既不会受到私人的侵犯也不会被政府所没收——那么，国内资本可以为国外资本所补充。当然，很多国民收入较低的国家无法吸引外资；在大部分这些国家当中，事实上，当地所拥有的资本却被投资于国外，而且原因是相同的——即因为不存在有利于私有财产和自由企业的环境。在这一方面，同样，政府对政府的援助金很可能不利于经济的发展。它们以私人部门为代价而加强了政府部门的力量，并减少了政府保持有利于私人企业的环境的压力。我们可以而且确实可以力求通过利用我们的援助金从该国政府那里得到有利于私人企业的“让步”，来抵消这种影响。但这很少是一种完全的抵消——政府部门客观权力的变化，可能会最终远远地超过我们对暂时它应该如何行使这一权力的种种限制。所以，俄们的援助金的最终结果，可能是从内部或外部的其它来源中可以得到的资本的数量的减少。

    简而言之，如果某种概括是合理的话，那么就是：资本的可得性尽管十分重要，但却是一个次要问题——如果经济发展的其它条件业已成熟，那么资本将很容易得到，如果其它条件不成熟，那么所得到的资本将很有可能遭到浪费。

    现在让我们转到这样一种主张上来：经济发展要求要有中央政府的控制与计划，要求要有一个协调一致的“发展计划”。同样，这一主张当中包含着真理的成分。在发展过程当中，政府毫无疑问地需要发挥重要的作用。它必须提供一个稳定的、合法的社会结构；它必须提供法律与秩序，以及对人身与财产的保障。此外，在促进某些基本的公共设施如基础教育、公路、及货币体系等方面的发展问题上，政府也具有重要的作用：政府可以通过各种有助于新的或得到改造的技术知识的传播的扩展活动而作出重大贡献。政府可以进行约其它一些这类活动不胜枚举。

    但这些活动中没有一种要束经济发展的中央计划，或详尽的投资控制。而且这种中央计划很可能是一种障碍，而不是一种帮助。经济发展是一个不断改变旧的行事方式的过程，是一个向未知挑战的过程。它要求要有最大限度的灵活性、最大限度的试验可能性。没有人能够事先预测出国家生产资源的最有效的使用方式是什么。然而，经济发展的中央计划的实质却是：它引入了僵化与非灵活性。它所涉及的是应该进行什么活动的中央决定，并使用中央权力与命令，来坚持与这一决定的一致性。

    可能存在着这样的值况：很多不发达国家中的现任政府官员或潜在的政府官员，与现有的或潜在的私人商人一样，有能力判断哪些方面的活动将是有利可得的，并且有能力来管理各种工厂。然而，让私人企业进行尽可能多的活动会带来一种至关重要的好处。私人以他们自己的资金来冒险，所以有着更强烈的动机来进行明智的、妥善的选择。他们的人数更多，而且他们掌握着关于某些特殊情况的更为详细的信息，而这些信息政府官员是不可能得到的。更为重要的是，不论政府的决策多么英明，都必然会存在各种各样的错误。只有认识到这些错误才能进步，只有放弃这些不成功的冒险才能前进。允许不成功的私人冒险归于失败至少还有几分可能性。但若让不成功的政府冒俭归于失败这几乎是不能的——除非这一失败与英国的落花生冒险一样地臭名远扬。这些错误将只是通过补贴、或关税保护、或