政府的行为同企业家、父母、科学家或牧师的行为一样，在促进或阻碍经济活动方面起着重要的作用。但是，由于政治偏见，要对此得出一个正确的看法则比较困难。一方面，有人不相信个人的主动性，一味夸大政府的作用。另一方面，有人不相信政府，一味夸大个人主动性的作用。双方都可以引经据典。如果没有高瞻远瞩的政府的积极推动，没有一个国家能够在经济上取得进展，尤其是英国，它成为一个伟大工业国的基础是由自爱德华三世起的一批高瞻远瞩的统治者奠定的；美国也是一样，它的政府，不管是州政府还是联邦政府，在组织经济活动方面始终起着巨大的作用。另一方面，说明政府干预经济生活造成不良后果的例子很多，因此很容易提出种种警告要人们提防政府参与经济生活。聪明人不会去争辩取得经济进展是由于政府进行活动的缘故还是个人发挥主动性的缘故；他们知道，这是由于两个方面的缘故，他们只想提出这样的问题：两者作出什么样的贡献才是适当的贡献。

    政府可能会由于做得太少或做得太多而遭到失败。本章的前两节考虑的是政府能做些什么有益的事情来促进经济发展。最后一节谈的是政府行为不当如何妨碍增长或者带来停滞和衰退。

    第一节　企业的体制

    在本节中，我们谈的是政府和整个经济之间的关系。下节具体谈到公共经济部门；因此，本节比较侧重谈与私营部门的关系。

    （一）　政府的职能

    政府在许多方面的活动是同经济增长有关的。我们认为，政府的九种职能如下：维持公共事业、影响态度、确定经济制度、影响资源使用、影响收入分配、控制货币数量、控制波动、保证充分就业和影响投资水平。在前面几章中，当我们在比政府活动广泛得多的范围内谈及这些问题时，我们已经谈到过这些问题了。因此，在下面几段中，我们只需对有关问题作一总结。

    第一，公共事业。政府的主要职能是维护法律和秩序。除此之外，随着时间的推移，又增加了其他公用事业——公路、学校、公共卫生、调查、研究等等，项目还在不断增多。与这些对内职能并列的是政府与其他国家政府关系中的对外职能——保护公民、缔结条约、宣布战争等等。关于公共事业，无需说得很多，因为在本章的下一节中将谈及这些问题，在本节中，我们只谈政府和私营经济部门之间的关系。

    第二，态度——对工作、节约、家庭规模、外国商人、收入差别、等级制度、社会流动、赚钱、视牛为神物的现象和新技术的态度。我们已多次看到，经济增长在多么大的程度上取决于社会采取一种有利于经济增长的态度，而不是采取一种不利于经济增长的态度。政府在决定这种态度方面起着重大的作用。诚然，政府受到舆论的限制；它们不能远远走在舆论之前。也不能远远落在舆论之后。但是，同样正确的是，它们对舆论有导向作用。著名官场人物的言论和文章，加上立法机构采取某种行动或拒绝采取某种行动的决定，是造舆论过程的一部分。某些国家的政府与别的国家政府相比在制造舆论或违背舆论方面的活动余地大一些，其原因是它们的人民或者对它们更为信任，或是对它们更为害怕。

    在这种情况下，政府行使领导职能。它们与社会上的其他许多人——牧师、报纸主编、工会领袖、教师及其他讲话有份量的所有人——共同行使这种职能。在稳定的社会中，政府干预的事情极少：它愿意让牧师去对出生率发表意见，或者让科学家去对人造肥料发表意见，但是在迅速转变的社会中，政府对任何事情都不能掉以轻心。由停滞走向经济增长的社会在生活的各个方面——宗教、阶级关系、伦理、家庭生活等等——都会出现紧张，因此政府领导人对各种问题，即使不去规定法规，也得经常发表看法，而在比较稳定的社会中，政治家们愿意把这类问题交给其他机构去处理。也正是由于这个原因，在一次革命（不管是暴力革命还是和平革命）以后，新政府通常随即在生活的大多数方面——教会、报纸、法律、专业、军队、银行、大学、工业等等——将旧领导人撤换，而代之以政见相同的新人，因为只有这样，政治家们才能放心地去再次只管理他们“正常的”事务，因为他们知道，在其他方面，会朝着他们所赞成的方向引导舆论。革命者如果不把革命扩展到每一个主要的社会机构，就休想达到他们的目标或者保住政权。

    下面谈谈经济制度。每一个政府都必须表明对这样一些问题的态度，即它赞成大规模还是小规模企业、竞争还是垄断、私人企业、合作社还是公营企业，以及它的态度靠法律还是靠行政行动来支持。它还必须使法律条文既公平，又富有鼓励性。因此，法令全书载有有关合同、土地所有权、公司、合伙、合作社、工会、垄断及家庭财产的详细法律。还有一套行政机构来管理或帮助（以资金或咨询来帮胁）私人机构：反托拉斯机构、合作部门、农业推广机构、政府信贷机构等等。在所有这些问题上，尚未出现经济增长的国家的法律和惯例往往不适合于经济增长。因此，在经济发展的初期，花许多时间来为经济增长创造比较合适的新的法律和行政机构是大有裨益的。

    需要由政府来影响资源的使用，因为决定资源使用的主要因素价格机制所产生的结果并不总是为社会所接受。我们已经碰到过好几个这样的例子。例如，保护资源的问题（第三章第三节（三）和第六章第一节（二））；个人使用土壤、水、森林或矿藏地层的方式可能被认为过于浪费，或者政府希望开发某些基本资源——例如，整个江河流域——的方式可能需要它在整个地区对土地的使用加以控制。与此有关的是通过区域划分活动控制土地使用的整个问题；如果要使城镇象样地发展，使工作区、住宅区和文娱区适当分开，这在城镇中尤其重要；但是，在乡村，也需要在某种程度上划分区域，以防非农业活动侵占过多的肥沃土地；还需要对工业的地点有所控制，以防过于集中、过于分散和出现萧条地区（第二章第二节（二）和第四章第一节（三））。还有普遍存在的过分专业化的问题，从而使得限制某些活动（例如对有成为单一经营危险的出口作物征税或对公路运输颁发许可证）或以保护、补贴等方法来鼓励另一些活动（例如工业化）看来可能是可取的。有些国家的政府为了改变消费格局还直接控制资源，例如它们限制生产或进口奢侈品或者它们对生产牛奶进行补贴，而另一些国家的政府则通过影响收入分配来间接影响消费。

    收入分配使欠发达国家遇到的问题特别困难，因为它们希望既要做到平等，又要富有刺激性和实行高度节约。经济增长要求对有技能、从事艰苦劳动、受过教育、承担风险和愿意负责的人的报酬有适当的差别。经济增长还要求在增加的国民收入中，应有适当的部分作为储蓄，而不是落入那些把收入用于消费上的人的腰包。收入最低的阶级——非熟练工人，甚至也许还有农民——不属于其收入增加有利于经济增长的两类人；如果只考虑差别和储蓄，那么与其他阶级的收入相比，他们的收入就不得不减少而不是增加（见第四章第二节（二）和第五章第二节（二））。另一方面，在那些地主不作什么生产性投资的国家里，惩罚地主对增长不会有多大作用。但是，惩罚赢利可能会严重阻碍增长，因为这会使人失去投资的积极性，也会使公司失去进行新投资的资金。因此，作出通过税收来收取大量利润的决定会产生严重后果。如果国家把收入花在扩大穷人的消费上，结果会降低储蓄率，利润税收应当用于生产，用在教育和资本形成上。第二，应通过政府金融机构，比如开发银行，把一部分收入留出来用于为生产性企业提供资金。第三，如果要减少刺激，政府本身必须率先建立新工业，在肯冒大风险的刺激太小的情况下，必须更加愿意保证获得适当的收入。在欠发达国家觉醒的时候，它们看到的是这样一个世纪：人人都愿意同时骑两匹马，一匹是经济平等的马，一匹是经济发展的马。苏联已经发现，这两匹马不会朝一个方向走，因此，已放弃其中的一匹马。其他欠发达国家也必须作出自己的选择。

    如果货币全部是由贵金属制成的，政府无需控制其数量，虽然，为了保证其纯度，可控制钱币的铸造。但是目前，货币通常是由实值低于面值的材料制成的，所以如果政府对货币的数量不加控制，私人就会大量铸造，以致物价飞涨，直至每个钱币或每张纸币的票面价值与实值相等时为止。如果货币是由纸张或贱金属制成的，对其数量必须严加控制。可采用自动的制度加以控制。例如，在实行金本位制的情况下，中央银行发行的货币量由它掌握的黄金量决定。在英国的殖民地货币制度中，银行或货币机构发行的纸币必须以同样数量的英镑证券为后盾。另外，对货币数量可能不是实行自动控制，而是有意加以控制；这就是说，政府有权根据自己的判断发行或收回货币，而不管是否有黄金或证券作为后盾。同样，作为工业国家最重要的货币的银行存款量可由各银行自行决定，或者由中央银行以某些自动规则加以控制，或者由政府实际上根据自己的判断通过中央银行加以控制。根据判断控制货币数量很难做得十分明智得体。在有记载的历史上，由于政府对这种判断力使用得不明智，许多国家一再吃苦头，所以普遍使用自动控制制度被认为是１９世纪的一大胜利。但是，２０世纪出现的战争、大萧条及政府权力的增大葬送了自动控制制度，当前流行的做法是由政府根据判断控制货币数量。在明智的政府的手中，根据判断控制货币量具有很大的优点；但在软弱、**和不明智的政府手中，这种方法同样可以造成很大的危害。

    工业国家目前之所以喜欢采用根据判断进行控制的方法的主要原因之一是，可以利用货币量的波动来推销经济方面的其他波动，从而使经济制度更加稳定。大多数国家的政府已接受了这样一种意见：它们的职能之一是增加稳定。我们在第五章第三节（三）中已提及这个问题，因此在这里，对工业国控制波动无需赘述了。在前面的论述中，我们还看到，欠发达国家的主要波动是由它们无力控制的世界贸易额的波动引起的。它们所能做的充其量就是减少这种波动对它们的国内经济的影响，办法就是防止国内价格像外贸价格那样波动和在繁荣期间建立能帮助它们度过萧条期的外汇储备。这是一个难以活动的领域，因为谁也无法预料未来的价格情况如何。尽管如此，大多数欠发达国家在自我保护方面可以比现在做得更好。

    工业国还根据判断控制货币供应量，因为它们已接受了在本国经济中保证充分就业的义务。但是，就它们而言，这主要是一个解决波动的问题。另一方面，在欠发达国家，失业的主要原因是缺乏人们借以劳动的资源。这只有靠资本形成才能解决，因为资本形成会增加新资源或者使现有资源（例如土地）更为有用。因此，就业问题是同经济发展的所有问题并存的。根据判断控制货币供应量只有有助于资本形成才有意义。正如我们在（第五章第二节（一））中所看到的，在某些情况下，可以用设立信贷来促进资本形成；在另一些情况下或者为不适当的人所掌握，设立信贷只会产生通货膨胀的弊端，而不会带来好处。

    下面再来谈谈某些政府所承担的职能中的最后一个职能，即强行提高投资水起来加快发展速度。我们在第五章（第二节）（二））中已经看到，在政府不干预的情况下，国内储蓄率主要取决于利润与国民收入的比率。利润少储蓄就少，随着资本主义部门的扩大，储蓄就增加。为什么这样确定的比率被认为是最理想的比率，原因并不很清楚。此外，拥有剩余劳动力的国家实际上不用实际成本就可以进行某些形式的资本形成；在这种情况下，不采取一些有用的措施是没有意义的。另一方面，只有用强制手段——向农民和地主征税——或通过通货膨胀才能提高国内储蓄率。是否应采用这种强制手段是一个政治问题，各国必须根据自己的情况自行解决。日本政府在一种情况下“解决了这个问题”，加纳政府在另一种情况下解决这个问题，但是俄国政府在３０年代采取的强制手段遭到了农民的激烈反对，造成数百万人死亡。像印度这样的国家现在不得不面临的最大政治问题是，它能否用强制手段使国内储蓄率提高一倍或两倍，而又不招致人民的仇恨和引起大规模的暴力行动。

    正如上面所列的政府职能所表明的，政府可以进行有益活动的范围是非常广泛的。而且，在欠发达国家，这种活动范围甚至比在发达经济中还广泛。例如，在欠发达经济中，研究在更大程度上取决于公共基金，而不是私人基金；政府必须更加关心态度问题；价格机制的作用还发挥得不够充分；政府需要做更多的开拓工作；储蓄问题还比较大；需要减轻的贫困现象较多，等等。另一方面，欠发达国家的政府承担范围广泛的职能的能力不如比较发达国家的政府。它们的行政管理往往比较落后，效率较低，可用于政府活动的那部分国民收入更小。这是经济增长中的另一个矛盾现象。正如穷国需要比富国多储蓄而又不能储蓄那么多一样，穷国也需要比富国有更多和更好的政府活动而得到的却是更少和更差的政府活动。事实上，如果不考虑有关政府的能力，抽象地考虑一个政府应行使什么样的职能是无益的。很容易使经济欠发达国家的政府承担过多的职能，很明显，让它们仅限于承担力所能及的职能比让它们承担范围过广的职能要好。

    这同国际技术援助计划特别有关。正如国内储蓄得到外来资金的补充一样，国内治理也可得到外来帮助的补充。因此，帝国政府如果愿意有能力帮助它们的臣民，即对行政费用提供补贴、提供合格的人才、为那些国家建立比它们以其它方式建立的效率高和不那么**的政府。但是，殖民地政府在意志方面往往缺少它们在效率方面的提高，因为并不是所有的殖民地政府在它们的计划中都把提高人民生活水平的措施列于首位。帝国政府未能使它们的臣民相信，这是它们的意图，结果到处为民族主义领导人所利用，他们声称，他们更加关心人民的利益。但是，并不是所有独立国家的政府都特别关心提高生活水平；在这方面，有些国家远远落在帝国政府后面。另一些国家意志虽坚强，但往往缺乏能力。自由提供和自由接受的国际技术援助有助于弥补资金或技术之不足，对那些知道怎样使用这些援助的政府来说，事实已经证明这种援助是非常有益的。但是，技术援助不能替代发展的意志或施政的诚实态度。

    （二）　生产计划

    为一种经济拟订一项全面的计划，表明政府希望把国家的资源用于何处，是可能的。这样一项计划的统计部分采取的形式是各种表格，每种表格代表经济的一个不同方面。一种表格表明（具有各种技能的）各类劳动力以及雇用人的行业和服务业。同样的表格可表明原料、土地、建筑物和机器的使用情况。另一种表格可表明根据拟议中的资源分配情况期望各个产业的产出。还有一种表格可表明取得的收入及其用途；这份表格将表明国民收入如何在消费、资本形成和政府服务之间进行分配。再一种表格可表明预计的出口收入和预计的进口付款，不管是有形的还是无形的。显然，为一种经济拟订的一项全面计划可能有长达几十页的统计材料。

    在拟订生产计划方面，产生了若干问题。第一个问题是，这样做的意义何在？第二个问题是，怎么知道应怎样使用资源——平衡增长问题。第三是连贯性问题。第四是如何使计划的愿望成为现实。

    这样做的意义何在？答案取决于经济主要是受价格指导的还是主要是受发放许可证指导的。如果有关劳动力、建筑物或原料的使用或者有关进口、消费或资本形成的水平的决定一贯由政府作出，那么仅仅为了保证它的决定的连贯性，它就需要对整个经济掌握相当全面的数字。另一方面，要作出的决定越少，它需要汇集的信息也就越少。那些受价格指导的经济没有生产计划照样运转自如；每个人都执行自己的计划，由市场机制协调一切活动，中央只作有限的控制。

    因此，拟订一项全面的生产计划的理由存在与否，取决于由一个中央机构制订详细的经济计划的理由存在与否。在这里论述这个问题的一切细节会使我们离题太远，本作者已经出过一部专门论述这个题目的书。大致说来，不应由中央作详细计划的理由是，这是不民主的、官僚主义的、不灵活的，可能会造成极大的错误和混乱。这也是不必要的。逐项作计划的理由充分得多；这就是说，应集中力量解决几个特别适于施加影响的问题，如出口、资本形成、工业生产或粮食生产的水平问题；而让经济的所有其他部分通过自我调节去适应供求关系。作某些计划是必要的，因为供求结果并不完全为社会所