不过，很明显，在任何可以想像的代议制下当选的人，光靠自己是担负不了全部政府工作的。
如果所有的选举都在其规模足可使候选人获得充分供应的单名制选区内进行；如果选举的次数可以使政治工作者在历次竞选运动中有适当的间隙进行休息和思考；如果每一个选举产生的机关有一个大得足可实行有效管理的地区、议员人数足够进行委员会工作而不是多得妨碍讨论、任务又重要得足以证明竞选的精力和金钱没有虚掷，那么，联合王国现人口选出的最理想的代表人数应为大约二万三千名，或每二千人口不到一名。①
①这个数字我是这样计算出来的：把联合王国分成平均人口十万的单名制选区，这样下院共440席，此数比现有的670名来得方便。另外每个市区人口也是十万人，大的城市可有几个议员选区，小的城市像目前一样是独立的市区，虽然只是一个议员选区的一部分。每个市区的地方议会平均50人。
这个百分比主要根据选民的心理因素，这些因素即使会改变，也改变得非常慢。目前，政府要做的工作的数量正在迅速增长，而且看来还要继续增长。如果是这样的话，每个工作单位可以得到的当选官员人数必然趋于减少。联合王国目前当选的官员人数（包括例如农村教区的教区委员以及伦敦市参议会）当然比我估计的多，尽管已为1888、1894和1902年的各项法令大大减少。不过，由于地区和权力仍旧分配得不太经济，它代表的实际工作力量要比我提出的计划所提供的力量差。
另一方面，1901年人口普查报告所公布的联合王国中央政府和地方政府的雇员（陆、海军除外）总数为161，000人。这个数目自1901年以来无疑正以愈来愈快的速度增加，包括每星期工作时间比一般选举产生的人平均至少多四倍的人。
这二万三千名选举产生的人与二十万非选举产生的人之间应该有什么样的关系呢？首先，选举产生的人可不可以随意任命非选举产生的官员呢？安德鲁·杰克逊时代的大多数美国政治家以及今天的许多美国政治家都认为选举产生的地方或州的参议员和众议员有权提名地方的联邦官员，把它作为从民主原则推断出的必然结果。他们承认这个方法可能有一定的危险，但又强调这种危险是整个民主方案的必然现象，而民主总的来说是利大于弊。
我们英国人的政治逻辑从来没有像美国人的那样单一，我们对它的信念也从来没有像美国人那样坚定。因此，绝大多数英国人认为让官员的效率取决于个别议员的声望是不可靠的，而且并不觉得这样想就是不忠于民主思想。在1906年的大选中，至少有两个英格兰选区（一个是自由党选区，另一个是保守党选区）选出的候选人是不合格的，这在多数人心目中已为法庭上提出的证据所证实。这两个选区在各方面都同一般选区没有什么两样。事实是大家都清楚的，每个选区都有少数热心公益的选民试图同时投几个党的候选人的票，但是两位候选人却都以绝对多数票当选。克罗伊登市在社会和智力方面都高出一般之上，但是杰贝兹·巴尔福先生在因诈骗被判劳役监禁以前一直充当克罗伊登市的代表。在这三个例子中，没有人曾希望由议员来任命他选区内的邮政局长或国内税收员。
但是，尽管反对由议员来任命官员的立场十分清楚，选举产生的人在任命官员方面应起何种作用的问题却困难得多，要讨论这个问题，首先必须研究在任命之后，官员和议员的相应职责是什么。我们打算使当选代表在宪法理论上和事实上都成为政权的唯一基础呢，还是希望非选举产生的官员发挥一定的独立影响？
英国人虽然在传统上害怕官僚主义，但是现在多数人却愿意采取后一种办法，这个事实乃是我们的民主体验的最惊人结果。我们看到，一次选举的裁决所必须依重的证据正在一年比一年更难以搜集和提供，而且选民越来越难直接观察这些证据。我们不愿意完全依靠党派观念强的报纸或竞选传单来了解情况，因此我们已开始重视（即使是单单为了这个原因）一个负责的和多少独立的行政机构的存在。过去靠鼓吹宣传这类政治方法讨论的问题，现在完全依靠官方统计资料，其中时间相隔之短是难以想像的。现在我们知道，在乔治三世在位之初，英国的人口以空前的速度增长，但当时却就人口究竟是增长还是减少这个问题进行了激烈的政治论战。1830年春天，下院两党用三个晚上就国家状况进行了乱哄哄的辩论。辉格党人认为灾难是全国性的，托利党人（事实证明他们是对的）则认为是地方性的。在1798年或1830年，能参加这种讨论的“公众”最多恐怕不过五万人。1903年以来，至少有一千万人参加了目前的关税改革争论，而要不是有贸易部的统计表，两党至少表面上必须使论据与统计表的数字一致，那场争论很可能会变质成为吵架。
如果英国不存在官方统计数字，或者如果这些数字没有权威或不配享有权威，那么，就某个过于专门、非普通选民个人所能判断的问题进行的怀有私心的、不老实的鼓动在短短数年内所能造成的政治危害程度就很难估计。举例说，假定我们的行政机构效能低下，或者被认为是受政党的势力操纵，而一场有组织的和欺骗性的“通货运动”突然发生。一个有势力的报纸辛迪加发表一系列大肆渲染的文章，称英格兰银行的特权以及黄金储备法正在“扼杀英国的工业”。两百家报纸的内容提要海报一哄而起，天天大骂“垄断者”、“金蛀虫”、银行报告的“谎言和欺骗”以及“萨默塞特郡议会雇用的伪证者”。控制辛迪加的资本家集团可能会借助发行一种较“弹性”的通货赢得巨额钱财，并向自由货币同盟捐助大宗款项，这个同盟包括少数几位因受专业经济学家轻视而耿耿于怀的真诚的纸币理论家。一位有魄力的著名议员——或许是个名声不太好的贵族、或许是个同工党运动有瓜葛的人，迄今一直为人惧怕，谁都不信任他——觉得机会来了。他自封为运动的领袖，痛骂目前领导着保守党、自由党和工党的“老顽固”和“自大狂”，依靠报纸辛迪加以及“自由货币同盟”捐款的帮助开始控制各个地方组织，并通过这些组织控制了目前处于在野地位的那个党的中央机构。
这样一场运动，如果只受到竞选对方的反对，谁能保证它不会获得成功呢？哪怕它提的种种建议完全是欺骗，它的领袖极其愚蠢或极其恶劣，只有通过使国内三分之二诚实的政治家声名扫地并代之以“骗子”、“贪赃枉法者”、“受贿者”以及美国政治学已为其取名的其他不法分子才能掌权。普通选民——菜农、煤气工人或水彩画家——又如何靠他自己的知识和推理力来鉴别“改革家”和“金融专家”向他提出的关于黄金储备与纸币发行正确比例的五花八门的主张呢？他的良心也不会是比他的判断更可靠的指导。自由货币同盟可能成立一个“基督教服务队”，选民的良心可能被一个围着白围巾的演说家激发，这个演说家陶醉于自己的口才，自以为真心诚意，把布赖恩先生十多年前从另一个人那里借用的“人类被钉在金十字架上”这句名言也搬了过来。在乐观的情绪下，人们可以依赖一张信任织成的网，有了这张网，每一个人在自己不了解的问题上可以信任一个秉性老实和消息灵通的邻人，这位邻人经过几重关系又信任另一位修养高的思想家。但是，在我们广大的非地方化城市人口中，能有这样一张私人网吗？
正是对这种危险的担心，就和对特权阶级的纯粹自私的担心一样，使欧洲至今保留着过去非选举产生的政府制度的残余，例如英国的上院以及意大利或挪威的君主。人们觉得政治上需要有一个第二基地，这个基地的人不受选举舆论据以形成的策略的影响，法律上有发言权。但是建立在世袭或财富基础上的政权事实上是无法防止舆论和感情偏私的操纵的。美国的参议院是富豪阶级的代表，已经被那种靠制造舆论而生存的金融力量所吞并；我们的上院也正在迅速朝同一方向发展。从人类有历史伊始，就发现任何一个老练的政治家控制一位世袭君主的意见要比控制一群人的意见来得容易。
在英国，真正的“第二院”、真正的“宪法制约”不是上院，也不是君主，而是一个永久存在的文官行政机构，文官的任用不受任何政治家意愿的影响，如无过失可终身任职。如果这种机构像在俄国或很大程度上像在印度一样，是一种最高权力，那么，就像我在上章所说，它本身就必须培养控制舆论的本领。但是处于目前地位的英国文官有权利和义务发表自己的意见，用不着不择手段地使自己的意志占上风。文官制度的建立是19世纪英国的一大政治发明，像其他发明一样，是在一个紧迫的实际问题的压力下完成的。自从1783年以来，东印度公司官员的任命方法一直是英国政治中一个重大问题。到那一年，已经看得很清楚，我们不能永远让一个由英国陆、海军维持的大帝国的统治者的任命取决于公司董事们的不负责任的偏爱。1783年，查尔斯·詹姆斯·福克斯以他惯有的莽撞态度建议快刀斩乱麻，使印度官员的任命成为议会任命权的一部分；他和诺思勋爵的印度法案被挫败，这不仅是因为乔治三世固执而肆无忌惮，而且还因为人们感到他们的提案中包含着巨大的政治危机。事实上，这个问题只能用一个新的办法来解决。使董事们宣誓诚实地任命官员的办法证明是无用的，而董事们任命的人必须在海莱贝里受专门训练的规定虽然比较有效，但是任命权的主要弊病还是没有触及。
因此，早在1833年，麦考莱为更新和修正公司章程而提出的政府法令就含有一个条款，规定东印度的陆海军官学校学员的地位应公开竞争。当时董事的势力还很大，足以阻止如此大的一个改革获得实现，但是1853年章程再次修改，竞争制被明确采用，1855年学员进行了第一次公开考试。
与此同时，查尔斯·特里维廉爵士（一位著名的印度文官，娶麦考莱之妹为妻）被要求在斯塔福德·诺思科特爵士的帮助下对国内文官的任命方法进行了调查。他的报告于1854年春发表，是对于上两个世代内形成英国宪法厥功甚大的最出色的国家文件之一。它揭露了财政部公务员铨衡长官将官职分配给议会中那些其表决将被收买或酬谢的议员的做法对现有机构人事的恶劣影响，并建议一切需具备智力条件的职位应一律向那些品行优良、构成当时绅士教育的各项课目竞争考试及格的青年人开放。
但是，建议议员放弃他们自己的任命权，同要求他们取消东印度公司的任命权，是完全不同的一回事。因此，查尔斯·特里维廉爵士在发表他的建议之前，把它送交政府内外许多知名人士阅读，并把他们的极其坦率的回答印在附录里。
提意见的人大多认为这个建议是绝对行不通的。这仿佛是政治世界中闯进了一个从另一个宇宙来的因果方案，好比向证券交易所提议当天的股票价格应由祈祷和拈阄来确定。例如，教育部常务大臣林根在《关于文官系统的报告和文件》中写道：“鉴于官职任命权事实上是权力的一个因素，而绝对不是一样虚无飘渺的东西；鉴于我国人民有悠久而极其宝贵的政治较量习惯，其中分享官职被认为是斗争的正当奖赏；鉴于在社交上、日常生活中以及在唐宁街，身分和财富（这是事实，无论我们喜欢与否）左右许多事情，我们的思想方式和行为方式莫不按照这个认识进行；鉴于这一切，我要慎重行事，决不会贸然劝告在文官系统中进行您本人和斯塔福德·诺思科特爵士所建议的这样一场革命。”殖民部的詹姆斯·斯蒂芬爵士说得更直截了当：“我认为，我们生活在其中的世界还没有完全道德化，接受不了这样一个严峻的道德方案。”几年后，当讨论印度军队中的官职实行竞争时，维多利亚女皇（或艾伯特亲王借女皇之口）表示反对，认为它“把君主贬低为仅仅是一台签署机器”。①
①《维多利亚女王传》第3卷第377页。
然而，1870年，特里维廉的报告发表16年之后，格莱斯顿颁布命令，在整个英国文官系统实行公开竞争，这个命令几乎没有遭到批评和反对；英国议会政体的一个最重要职能确实贬低为“仅仅是一台签署机器”了。
此举之所以成为可能，是因为政治气氛发生了变化，其原因是英国历史上最饶有趣味的问题之一。一个原因是很明显的。1867年，德比勋爵的“改革法”突然把下院的最终控制权从市的“十镑户主”转到工人手里。老的“统治阶级”可能感到他们的官职任命权已保持不了多久，让这种权力留在一个独立的文官委员会（像一个瞎眼的正义女神那样解释大自然的裁决）手里，要比留在施纳德霍斯特先生已经在着手组织的那些可怕的“地方议员会议决策委员会”手里安全得多。
但是，人们可以看出比选举权易手更深刻的变化原因。从克里米亚战争到1870年的15年在英国是一个思想极为活跃的时期，在这个时期内，少数几位像达尔文或纽曼那样头脑敏锐的思想家所作的结论已经被许多杂志作者、宣传者和诗人讨论过，并广为传播。一个概念逐渐占上风：无论是在政界还是在别处，实现我们的宗旨的力量最终必须依靠严肃而持久的思考，而不是依靠舆论。
1850年，卡莱尔曾经发问：“民主一旦演变为备有投票箱之类东西的选举权，它能否自然而然地完成从虚到实的有益的全面转变？”并且回答道：“你的船是不能靠它的绝妙的选举计划绕过合恩角的。船员们可以在甲板上下以最和谐、精致的立宪方式投票表决这件事或那件事，但是船要绕过合恩角却会发现一系列已被古老的自然力投票赞成并严格规定的条件，自然力对你如何投票表决完全不放在心上。如果你能靠投票或不投票弄清那些条件，并勇敢地顺应，你