第五类指标是政治自由，其中包括民主指标和政治权力指标。对于民主政治对经济的影响与作用，哈耶克主张是正向的，哈佛大学经济学家巴罗则主张是反向的(即过量的民主只会使政府陷于收入再分配的陷阱)，史莱夫等人的报告则表明，从长期来看，对政府权力的约束是社会经济发展必不可少的动力。因为，政治上的自由与民主，一方面可以对政府的权力进行约束与监督，从而减少政府对私人经济活动的干预，减少政府利用其手中的权力为自己谋利；另一方面又有利于调动民众的积极性、推动社会的进步。

    以上仅是政府好坏的内在因素，但是任何一件事物形成与发展不仅在于它的内在因素，也在于它的外在环境的影响，因此，史莱夫的报告也研究了政府质量的外生变量。为了解释外生变量，史莱夫把政府形成的理论归纳为3种制度形成理论：即制度的经济理论、制度的政治理论和制度的文化理论。

    制度的经济理论主张制度安排的作用是为了节约交易成本，从而促进社会的分工与合作，推动社会的经济增长。也就是说，当制度创新的社会收益超过社会成本时，新的制度安排就会出现；反之则反是。比如，如果保护私人产权的制度安排的社会收益高于社会成本时，政府就有动力来提供这样的制度安排。而合理的产权制度安排，自然会减少政府对私人经济干预与管制，提高政府的工作效率，推动社会经济的发展。因此，政府质量是与社会经济发展水平成正比的。经济发展水平越高，政府质量也就越高。

    制度的政治理论主张，制度和政策是为那些当权者保持权力和积累财富服务的。也就是说，制度安排是社会内部不同的利益集团反复博弈的结果，每一次新的制度安排的出现都是不同利益集团之间的利益结构的重大调整。不同的利益集团为了维护自己的既得利益，都会利用自己手中的权势来维持或取消某种制度安排。这也使得效率低下的制度得以存在。因此，一个社会内部利益分化的程度越深，其潜在的社会冲突就越大，政府就可能干预限制公民的政治自由并减少公共产品的提供，政府的工作效率就越低。而社会利益的分化与社会的异质性(如种族、民族及语言等)相关。在此，史莱夫的报告首次用社会的异质性作为政治方面影响政府质量的外生变量。

    制度的文化理论主张，一个社会所持有的价值观念和宗教信仰塑造了这个社会的集体行为和政府特征。价值观念和宗教信仰是一个社会最为深层的文化，它构成了社会文化的核心。在一些文化体系中，其价值观念和宗教信仰有利于形成好的政府，而另外一些文化体系中，其价值观念和宗教信仰则不利于政府朝着好的方向发展。例如，天主教国家和穆斯林国家宗教中包含着较多不宽容、仇外和思想封闭的内容，如焚烧异教徒，禁止人们学习和旅行，设立书刊检查制度，限制新思想传播等。从而使得天主教和穆斯林国家政府干预程度高，政府效率低；它们的官员能够拿到更高的工资，但**程度却更高等。

    总之，史莱夫的报告就内在与外生两方面对政府的质量进行系统实证的研究，尽管有些结论人们会不以为然，也有待于经验进一步进行检验与研究，但是他们提出的测量政府质量的标准与参数，他们把政府的质量归结于社会经济发展，归结于各国历史因素(如政治上的利益集团的博弈、社会的异质性、宗教传统文化等)的系统性变化，这自然是对常规智慧的一种挑战。同时，其提出问题的本身也把人们对政府质量问题的思考与研究带到了一片新天地。

    （2000年11月）