者不管管理得怎样不好也不致引起他们的注意。主要诱使他们去干涉和控制他们代表的行动的目的有两种。一种是强迫当地人接受英国人的观念，比方说，通过改宗措施或有意无意地触犯当地人民宗教感情的行为。统治国家中的舆论的这种错误指导，在目前普遍存在于英国的、在公立学校中根据学生或其父母的意愿讲授圣经的要求中看到有启发性的例子（特别是因为除正义和公平，以及能期待于真正确信的人们的那种公正无私以外没有别的意思）。从欧洲的观点看来，没有什么事情比这更显得公平或更不致因为宗教自由而遭到反对的了。但从亚洲的观点来看则完全是另一回事。任何亚洲民族从不相信一个政府会不为达到某个目的而调动其领薪金的官员和开动官方机构；当为达到一项目的的时候，任何亚洲人也不相信除软弱的和不足齿的政府外任何政府会不达目的半途而废。如果公立学校和教师教授基督教，则不论提出什么保证说只对自愿学习的人进行教授，也无法说服学生的父母相信不会使用不适当的手段使他们的儿童变为基督徒或至少是被印度教所排斥的人。如果到头来他们相信了不是这标，那也只能是由于这样办的学校完全失败，未产生任何改宗者。如果教授圣经在促进其目的方面有了一些效果，它就不仅会损害政府教育的效用以至其存在，而且或许会危及政府本身的安全。一个英国新教徒不会轻易地受那些否认诱使改宗的人们劝诱而将他的子女放进罗马天主教学校，爱尔兰天主教徒不会把他们的子女送进可能把他们变成新教徒的学校，而我们竟期望，认为印度教的特权可以因仅仅一项外界行为而被废弃的印度人会让他们的子女去冒被变成基督教徒的危险！

    这就是统治国家的舆论可能有害于而不是有利于作为其所委托的总督的行动的方式之一。在其他方面，统治国家可能在为了英国殖民者的某种利益而提出的坚决要求下常常进行干涉。英国殖民者在国内有朋友，有舆论机关，可以接近公众。他们和他们的同胞有着共同的语言和思想，英国人的任何申诉都可以博得更大同情，即使不存在有意的偏爱。如果说有一件经过所有的经验证明的事实的话，那就是：当一个国家使另一国家从属于自己的时候，统治国家的那些去到该从属国家寻求发财致富的人们就是最需要加以有效限制的人。他们始终是该地政府的主要困难之一。他们依靠着征服国家的威望，充满着无礼的傲慢，抱着绝对权力所激起的感情，却毫无责任感。象在印度这样的人民中，公共当局所作的最大努力不足以为弱者抵御强者提供有效的保护；在一切强者中欧洲殖民者是最强的。凡是这种令人沮丧的局面没有在最显著的程度上被个人本身的品质加以纠正的地方，这些殖民者就认为殖民地人民不过是他们脚下的泥土。因此在他们看来，当地人民的任何权利要是妨碍他们的哪怕是一点点要求的话也是荒谬可笑的。凡是违反他们认为有利于他们的商业目的的权力行动而采取的保护当地居民的最简单的行为，他们都斥之为，并真心认为是，损害他们的利益的行为。

    在象他们的这种情况下，这种感情状态是很自然的，以致虽经统治当局的阻止，这种情绪或多或少不可能不经常爆发出来。政府本身虽然没有这种情绪，但即使对它自己的年轻不懂事的文职和军事官员也从不能制止这种情绪，而对这些人较之对独立的侨民，政府的控制是要大得多的。和英国人在印度一样，根据可靠证据，法国人在阿尔及尔的情形也是如此；美国人在从墨西哥夺取来的地方也是如此；在中国的欧洲人看来也是如此，甚至在日本也已经是这样。没有必要回忆西班牙人过去在南美洲是怎样的情况。在所有这些场合，这些私人冒险家所属的政府都比他们要好，它们尽其所能保护土著居民不受他们的侵害。甚至西班牙政府也诚恳地和热心地这样做了，尽管无甚效果，这是每一个读过赫尔普斯（Helps）先生所写的有教育意义的历史的人都知道的。假如西班牙政府曾直接对西班牙的舆论负责，它会不会作这种努力就是可怀疑的，因为毫无疑问，西班牙人会袒护他们的基督教亲友而不袒护异教徒。本国公众听取的是殖民者的意见而不是土著居民的意见；他们的陈述很可能被看做是真实的，因为只有他们才既有手段也有动机不屈不挠地迫使漫不经心和漠不关心的公众舆论接受他们的陈述。英国人比任何其他国家人民更习惯于用来审查其国家对外国人行为的不信任的批评，通常被用来对待当局的行动。在所有政府和个人之间的问题上，每个英国人的心中总是假定错误在政府方面。当英国居民将英国人政治行动的火力对准为保护土著以防他们侵犯而设置的防御工事时，行政部门虽有把事情办得更好一些的真正的但是模糊的意愿，但一般说来总是觉得放弃争议立场比捍卫这种立场对其议会利益更为保险，至少是更少麻烦。

    更加糟糕的是，当舆论以公正和博爱的名义为了从属社会或民族的利益发动起来的时候（因为英国精神是以容易被发动而著称的），同样可能认错目标。原因是，在从属社会中也存在着压迫者和被压迫者，存在着强有力的个人或阶级和匍匐在他们面前的奴隶，正是前者而不是后者握有接近英国公众的手段。由于滥用权力而被剥夺了权力的荒淫无道的压制者不是受到惩罚，而是得到和他曾经享有的同样巨大财富和显赫名声的支持。这是一群有特权的地主们，他们不是要求国家把对他们土地上的地租所保留的权利让给他们，就是对国家为保护群众不受他们横征暴敛的任何努力深恶痛绝斥之为错误。他们不难得到英国议会和报刊中有利害关系的或慷慨激昂的支持。无数沉默的人则得不到任何支持。

    以上所论可以作为例子来说明这样一个原则——这可以说是一项显而易见的原则，假如不是几乎没有人注意到它的话——即：尽管对被统治者负责是好政府的最大保证，但是对别的某个人负责就不仅没有这种趋势，而且既可能有利也可能有害。英国的印度统治者对英国负责主要地是有益的，因为当政府的任何行为遭到非难的时候，它保证公开讨论。它的效用并不要求一般公众都理解争论中的问题，只要公众中有一些人理解就行。因为这不过是一种道义上的责任，不是对集体的人民的责任，而是对他们中作成判断的每个单独的人的责任，各种意见既按数量计算，也按分量计算，一个人赞成或不赞成的意见如果把问题表达得出色就可能胜过数以千计的对问题毫无所知的人的意见。它无疑是对直接统治者的一种有用的限制，可以把他放在被告席上，陪审团中的一两个人将就他的行为提出有价值的意见，尽管其余人的意见在不同程度上比没有更坏。情况就是这样，这也就是从英国议会和人民对印度政府行使的控制得来的对印度的那部分好处。

    英国人民履行他们对印度的责任，靠的不是直接统治那个国家，而是靠给它以好的统治者。他们给它的不会次于一个英国内阁大臣，他想的是英国的政治而不是印度的政治。他的任期很少长到能使他养成对如此复杂问题的明智的关心。

    在议会中起来对付他的是由两三个善于言辞的人构成的人为的舆论，好象是真正的舆论那样有力量；另一方面他却不会受到那种使他能够形成他自己的正直意见的训练和职位的影响。一个自由国家试图通过它自己行政部门的一个分支统治一个遥远的、居住着不同人民的属国，几乎不可避免地要失败的。唯一可能取得相当成功的方式就是通过一个经授权的比较有永久性的机关进行统治，只给可能变更的国家行政部门以视察权和否决权。这样的机关确曾在印度存在过；我担心无论是印度还是英国都将为废除了这一中间的统治手段的眼光短浅的政策而受到严重的惩罚。

    不需要说，这种代表机关不能具有好政府的一切条件；首先，它就不能具有和被统治者在利益上的完全和永远起作用的一致性。这种利益的一致甚至在被统治人民在某种程度上有能力照料他们自己的事务的地方也是难以得到的。真正的好政府是不适合这里所说的事情的各种情况的。只能在不完全中作选择。问题是，统治机关应这样组成，俾使它能在所处的困难情况下尽可能多对好政府感兴趣和尽可能少对坏政府感兴趣。一个中间机关最具备这些条件。经授权的行政机关总是比一个直接的行政机关具有这种好处，无论如何它除对被统治者履行责任外没有其他责任。它除考虑他们的利益外，不考虑其他的利益。它从施行恶政中捞取利益的权力可以被减到——在东印度公司的最近的组织法中这项权力已经被减到——极小数量，而且它能完全摆脱任何别人的个人利益或阶级利益所产生的偏见。当本国的政府和议会在行使作为最后手段保留给它们的权力中受到不公正的势力影响时，中间机关在帝国法庭前是该属国的确定无疑的拥护者和辩护人。此外，随着事物的自然进程，中间机关主要由具有对他们国家所关心的这部分事情的专门知识的人们组成，他们是在当地为此目的训练成的，并把当地的行政管理作为他们终身的主要职业。在具备了这些条件，并不致因国内政治的偶然事件而失去职位的情况下，他们就把自己的声望和考虑同他们的特殊责任一致起来，他们对其行政管理的成功，以及对其所管理的国家的繁荣，所具有的关心要比代议制政体下的内阁成员对除他所服务的国家以外任何国家的好政府所可能具有的关心持久得多。只要选择在当地进行管理的人员的工作归这个机关负责，对这些人员的任用就不致卷入政党和议会营私舞弊的旋涡，也不致受到为了酬谢追随者而滥用任命权或者为了收买反对者的动机等的影响。这种动机对只有一般诚实的政治家来说，总是比任用最适当的人这种出自良心的责任感更强有力的。把这一类任命尽可能放在安全的地方，较之可能发生在国家中所有其他职位的最坏情况，要更为重要。因为在任何其他部门，如果官员不合格，社会舆论在某种程度上会指导他去做，但处在附属国行政官员的地位，那里的人民不适于把控制权掌握在自己的手中，政府的声望就完全以各个官员的道德和智力条件为转移。

    须要再三重复说的是，在象印度这样的国家，一切都有赖于政府代理人的个人品质和能力。这一真理是印度行政的主要原则。当人们认为从方便出发任命负责岗位的人员的做法（在英国已经是一种犯罪）可以泰然地实行于印度的那一天，就将是我们在那里的帝国衰落的开始。即使有选择适当志愿者的真诚意图，依靠偶然机会提供适当人员是不行的。制度必须适于培养这种人员。迄今一直是这样做的；并且正因为这样做了，我们在印度的统治一直持久不衰，并且是在繁荣和好政府方面不断地，如果不是很快地，取得进步的统治。

    现在这项制度遭到激烈反对，人们热中于要推翻它，好象教育和训练政府官员以适应他们的工作是一件完全不合理和不可原谅的事情，是对无知者和无经验者的不正当的干涉。在那些想为国内的亲友猎取印度高级职位的人和那些已经在印度要求从靛青工厂或律师事务所得到晋升的人之间存在着一种默契共谋来执行法律或确定千百万人民应向政府缴纳的款额。遭到如此猛烈攻击的文官的“垄断”，和律师业垄断司法职位是一样的；而要废除这种制度就等于将英国国会议事厅中的法官席位给予第一个进来并经其友人证明曾时常翻阅布莱克斯通的书的人。假如采取从这个国家送人出去，或鼓励他们出去的方针，让他们不经过较低的职位学会业务就占据高级职位，就是把最重要的职位扔给了远亲和冒险家们，他们和那个国家或工作毫无职业上的感情联系，也缺乏事先的了解，只是热中于赶紧捞一把然后回家。那个国家的安全在于：治理它的人在年轻时被送出去，只是作为候选人，从阶梯的底端开始，经过一段适当时间，按照他们的能力逐步晋升。东印度公司制度上的缺点是，尽管仔细寻求最优秀的人担任最重要的职务，但是如果一个官员继续任职，尽管可能会迟延一些，到头来最没有能力的人会和最有能力的人一样通过这种或那种形式得到晋升。须知在这样一个官员集团中，即使是条件差的人也是为他们的职务培养起来的，并在上级的监督下至少是工作了许多年并未丢脸。但是尽管这种情况减轻了弊病，但弊病仍然是相当大的。只适于担任助手职务的人就应该一生中仍然担任助手，比他级别低的人应被提升到他上面去。除了这一例外情形，我不知道在印度旧的任用制度中有任何真正的缺点。它已经得到它所能有的最大一项改进，即通过竞争考试选择最初的志愿者。这种考试除可以招收较高程度的勤勉和有能力的人这一优点外，还有一项长处，即在这制度下，除非出于偶然，在职位的志愿者和有权授与职位的人之间不存在任何个人的联系。

    规定经这样挑选和训练出来的公务人员是唯一适于担任特别需要具备有关印度的知识和经验的职务，决无不公正之处。如果通向高级职位的门，在不经过较低级的门的情况下，即使是为偶尔的用途开放，那么就会有有势力的人们不断地叩门以致不可能把门关上。唯一的例外应该是最高级的人的任命。英印总督应该是从所有英国人中根据他的超乎寻常的一般统治能力选出来的人。如果他有这种能力，他将能在其他的人中鉴别出他本人不曾有机会取得的对地方事务的特殊知识和判断力，并转为他自己所用。总督（除例外情况）所以不应是从事一般公务的人员，是有充分理由的。任何业务都或多或少有它的职业上的偏见，而最高统治者应当不带有这种偏见。长期生活在亚洲的人，不管有怎样的能力和经验，也不大可能具有一般治国之才所具有的最先进的欧洲思想。

    主要统治者应该贯彻这种思想，并和印度经验的成果交融在一起。而且由于他属于不同的阶级，特别是如果选任他的是不同的权力机关的话，他将很少有任何个人偏爱来影响他对官员的任命。这种对进行诚实任命的巨大保证在英王和东印度公司的混合政府下达到罕见的完美状态。职位的最高分配者，即总督和地方长官，事实上尽管不是形式上是由英王任命的，就是说，是由全国政府任命的，不是由中间机关任命的。一位英王的大官员大概不会在地方官员中有任何个人或政治联系，而代表机关的多数人本人就在那个国家服务，就有和很可能有这种联系。如果政府的文职官员，即使是在年轻时作为单纯的志愿者被送出去的，结果在很大比例上由提供总督和地方长官的那个社会阶级提供，则对公正无私的这一保证就会受到很大损害。甚至起初的竞争考试也会是不充分的保证。这项考试排除的只是无知和无能力；它将迫使高门第的年轻人以和其他人民同等程度的教育和能力进行竞赛；最愚蠢的子弟不能象他们能进入圣职那样担任印度官职；但是无法防止在此以后的不适当的偏爱。已经不再是所有的人对他们的命运的主宰者来说都同样是不知道和未听说过了，一部分官员会和他有密切的个人联系，还有更大一部分则和他有政治上的密切联系。某些家族的成员和一般地属于上等阶级和有势力的亲戚的成员，会比他们的竞争者提升得更快，往往被放在他们不适于担任的职位上，或放在别人更为适合的职位上。这些势力也会在影响军队中的晋升中起作用。只有那些相信（如果竟有如此不可思议的天真的话）这些晋升是公正的人，才会期望在印度的晋升中有公正。我担心这种弊病是在现行制度下所能采取的任何一般措施所无法纠正的。没有什么办法可提供能与曾一度自发地出现于所谓双重政府的保证相比的那种程度的保证。

    英国政府制度在国内的情况下被认为是如此巨大的一个长处在印度却成为这项制度的不幸。英国政府制度是自然地发展起来的，不是根据事先想好的设计，而是通过接连不断的权宜手段，通过改造原先为不同的目的创设的机构而发展起来的。由于须保持该项制度的印度不是该制度根据其需要发展起来的那个国家，因此它就感觉不到该制度的实际好处，就需要有理论上的介绍以便它能接受。不幸的是，缺少的恰恰是这种理论上的介绍。毫无疑问，关于政府的一般理论并没有提供所需要的东西，因为这些理论是为那些具有在一切最重要特征上和当前事例不同情况的国家设想出来的。但是在政府，和在人类机构的其他部门一样，几乎一切有持久性的原则都是根据对某个特定事例的观察首先被提出来的，在这事例中一般自然法则在某种新的或以前未注意到的情况的结合中起作用。英国的制度，以及美国的制度，都以提出了很多政府理论而著称，这些理论，经历了好运和厄运，在几代之后，现正在唤醒着欧洲各国中的政治生活。东印度公司政府的命运是，提出由一个文明国家统治一个半野蛮的属国的真正理论，并在做了这件事之后结束自己的生命。这将是一笔了不起的财富，即使经过两三代之后，这一理论成果是我们在印度的统治所剩下的唯一果实；即使后人会说我们，在偶然发见了比我们的智慧所曾设想的更好的办法之后，我们的觉醒了的理性又第一次被用来破坏这种办法，并由于我们对美好事物所赖以建立的那些原则完全无知，而让美好事物在实现过程中遭到失败和失去。如何改进：如果对英国以及对文明如此丢脸的命运是可以避免的话，那就必须是通过形成比单纯英国或欧洲的实践所能提供的更广泛得多的政治概念，和通过对印度的经验以及对印度政府的情况，进行比英国政治家或给英国公众提供意见的人们迄今所愿进行的更深刻得多的研究。