一切有关政府形式的理论，都带有有关政治制度的两种互相冲突学说或多或少互相排斥的特征，或者，更确切地说，带有关于什么是政治制度的互相冲突的概念的特征。

    在有些人看来，政府严格地说是一种实际的艺术，除手段和目的问题外不发生其他问题。政府的形式和达到人类目的的其他手段一样，它被完全看做是一种发明创造的事情。既然是人制作成的，当然人就有权选择是否制作，以及怎样制作或按照什么模式去制作。按照这种看法，政府是一个问题，应和任何其他事务问题一样加以处理。第一步是明确政府所须促进的目的。第二步，是研究什么样的政府形式最适于实现这些目的。在作到了这两点并确定了将最大好处和最小害处结合起来的政府形式之后，剩下的就是争取国人或所由设立该制度的人们同意我们私下得出的意见。发现最好的政府形式，劝说别人相信它是最好的，然后鼓动他们坚持要这种制度，就是采取这种政治哲学观点的人们心中的一系列想法。

    他们就象看待一部汽犁或一部打谷机那样（可能程度上有所不同）来看待一个政体的。

    和这些人相反，另一种政治理论家则远远不是把政府形式等同机器，而是把它看成一种自然产物，把政治科学看成（好比说）自然史的一个分支。照他们看来，政府的形式不是一个选择问题。大体上我们必须按照它们的现实情况加以接受。政府不能靠预先的设计来建立。它们“不是做成的，而是长成的”。我们对于它们，就和对于宇宙中的其他事实一样，所能做的就是熟悉它们的自然特性并使我们自己适应它们。

    在这学派看来，一国人民的根本的政治制度是从该国人民的特性和生活成长起来的一种有机的产物，是他们的习惯、本能和无意识的需要和愿望的产物，而决不是故意的目的的产物。除了用权宜的设计应付一时的需要以外，他们的意志在这问题上不起作用。这种设计如果充分符合民族的感情和性格，通常是持久的，经过连续不断的凝聚，就构成适合该国人民的政体，但是一国人民的特性和情况未自发地产生这种设计，要企图将它强加于他们则是徒然的。

    假如我们可以假定这两种学说是互相排斥的学说，要决定两者中哪一种是最不合理的就是困难的。但是人们在任何争论问题上所表白的原则通常是他们真正持有的意见的极不完全的代表。没有人会以为每一国人民能够实行每一种制度。

    不管我们愿意怎样运用机械装置的类比，人们连选择一个木和铁制的工具也不会仅仅因为它本身是最好的。他考虑到他是否具有为使这种工具的使用变得有利而必须同时具备的其他条件，特别是使用该工具的人是否具有管理工具所必要的知识和技能。另一方面，把制度说成好象是活的有机体的人们，也并不真正是他们自称的政治宿命论者。他们并不妄称人类对于他们将生活在它下面的政府绝无选择的余地，或者妄称对由不同政体形式产生的后果的考虑全然不是决定选择哪种形式的一个因素。然而尽管每一方为了反对另一方都大大夸大了自己的学说，而且没有人抱有不对两种学说都作些修正的意见，但是这两种学说是符合两种思想方法之间根深蒂固的分歧的。尽管两者中任何一个显然都不是完全正确，但两者中任何一个显然也不是完全错误，我们必须努力认真考虑两者的根本立足点，并利用两者中含有的全部真理。

    我们首先要记住，政治制度（不管这个命题是怎样有时被忽视）是人的劳作；它们的根源和全部存在均有赖于人的意志。人们并不曾在一个夏天的清晨醒来发现它们已经长成了。它们也不象树木那样，一旦种下去就“永远成长”，而人们却“在睡大觉”。在它们存在的每一阶段，它们的存在都是人的意志力作用的结果。所以，它们象一切由人做成的东西那样，或者做得好，或者做得不好。在它们的制作过程中，可能运用了判断和技能，也可能情况相反。又，如果一国人民出于疏忽而未能，或者由于外来压力而无权，通过试验性方法——即当邪恶发生时，或当受害者有力量反抗时，对每一种邪恶进行矫正的方法——为他们自己发展出一种政体，这种政治进步方面的阻滞对他们说来无疑是巨大的不利，但不因此证明对别国人民是好的东西对他们就不会也是好的，以及当他们认为适于采用时仍然不是好的。

    另一方面，还须记住政治机器并不自行运转。正如它最初是由人制成的，同样还须由人，甚至由普通的人去操作。它需要的不是人们单纯的默从，而是人们积极的参加；并须使之适应现有人们的能力和特点。这包含着三个条件。为人民而设的政府形式必须为人民所乐意接受，或至少不是不乐意到对其建立设置不可逾越的障碍；他们必须愿意并能够做为使它持续下去所必要的事情；以及他们必须愿意并能够做为使它能实现其目的而需要他们做的事情。“做”这个字应理解为既包括作为也包括不作为。他们必须能满足行为的条件和自我克制的条件，这些条件不论是对保持既定的政体存在，还是对使它能达到目的都是必要的。政体有助于这些目的就是这个政体的长处。

    这些条件中任何一个条件不具备，就使政府的形式变得不适合于特定情况，不管它显得多么有希望。

    第一个障碍，即人民不愿要特定的政府形式，不需作太多的说明，因为这在理论上是决不能被忽略掉的。这种情况是不断发生的。只有外来的暴力才能劝使一个北美印第安人部落服从正规的文明政府的限制。对蹂躏罗马帝国的野蛮人也可以这么说，尽管不那么绝对。要把他们训练得经常服从即使是他们自己的领袖（当他们不是实际服役于该领袖的旗帜下的时候），需要有几个世纪的时间和整个情况的变化。有些民族除服从某些家族的政府外不愿服从任何政府，这些家族从远古时候起就享有为他们提供头领的特权。有些民族，除了靠外国征服，不能使之容忍君主制；另外一些民族则同样不喜欢共和制。这种障碍常常达到一时无法克服的地步。

    但是还有这样一些场合，一国人民虽不反对——甚至可能想望——一种政府形式，但不愿意或不能够满足该政府形式所须具备的条件。他们可能连保持政府名义上的存在所必要的条件也无力满足。比方说，一国人民可能情愿要自由政府，但是如果由于懒惰，或是不关心，或是怯懦，或是缺乏公共精神，他们和保持这种制度所必要的努力不相称；如果当该项制度遭到直接攻击时他们不为它而斗争；如果他们能被阴谋诡计所骗脱离这种制度；如果由于一时的沮丧，或是暂时的惊慌失措，或是对某个人的一时狂热，他们能被诱使将自己的自由奉献于即使是一个伟大人物的脚下，或者托付给他以足够破坏他们的制度的权力；在所有这些场合，他们多少是和自由不相适合的。即使在短期内有了这种制度也可能对他们是有好处的，但他们未必能长期享有这种制度。此外，一国人民可能不愿意或不能够履行特定的政府形式所要求于他们的义务。一个未开化的民族，尽管在某种程度上感觉到文明社会的好处，也许不能实行它所要求的克制：他们也许太容易动感情，或者他们的个人自尊心太强，而不能放弃私斗，把对事实上的或者所认为的不法行为的报复留给法律去解决。在这种场合，一个文明政府要对他们真正有利，将必须是在相当程度上**的，即必须是一个他们自己无法实行控制，却对他们的行动加以大量强制的政府。又，一国人民如不愿积极地和法律及公共当局合作镇压作恶的人，就应被看作仅仅适于有限制的自由。更有意庇护罪犯而无意逮捕罪犯的人民；象印度人那样，他们宁愿用伪证来庇护曾抢劫过他们的人，而不愿不怕麻烦或挺身而出进行报复，提出犯罪人的罪证；象直到近日为止的某些欧洲民族那样，若有人在大街上捅死另一个人，他们袖手走过，因为这是警察的事情，事不关己以不干预为妙；对执行死刑有反感但对暗杀却不感到震惊的人民，需要公共当局握有比别的地方严厉得多的镇压权力，因为文明生活的首要条件除此以外别无可依靠。

    民心的这种可悲状态，在刚脱离野蛮生活的民族，无疑通常是以前的坏政府的恶果，教给他们把法律看做是为了其他的目的而不是为了他们的利益制定的，以及法律的执行者是比公然违反法律的人更坏的敌人。但是，尽管对养成这种心理习惯的人们不能多所责备，尽管这种习惯最终可以由较好的政府克服，然而当这些习惯存在时，一个有这种倾向的民族，就不能象对法律具有同情并愿积极协助其贯彻施行的民族那样，受到那么少的权力统治。此外，当大多数选民对选举自己的政府缺乏足够的关心，或虽去投票，却不把选举权用于公共的理由，而是为金钱而出卖选票，或者按照控制着自己的人或出于私人原因希望谋求其好感的人的意思投票时，代议制度就没有多大价值，并可能成为苛政或阴谋的单纯工具。

    这样实行的普选，不是防止苛政的保证，而是为虎添翼。除这些精神上的窒碍以外，技术上的困难也常常是政府形式不可克服的障碍。在古代世界，尽管可能有，也常常有过伟大的个人自主或地方自主，但不可能有超越单个城市社会界限的有秩序的平民政府之类的东西。因为除了在可以被召集到同一广场来讨论公共事务的人们之间，不存在形成和传播舆论的物质条件。一般认为经过采用了代议制度这一障碍就不复存在了。但是要完全克服这个障碍，就需要有出版物，甚至新闻报纸，这是和古雅典及古罗马集会的广场真正同等的东西，虽则不是在一切方面都适合的同等物。有过这样的社会情况：甚至一个具有较大领土的君主国也不能继续维持其存在，而不可避免地分裂为几个小公国，或是彼此独立，或是由一种象封建关系那样的松散的纽带维系在一起，因为权力机器