而上升——既适用于商事共谋也适用于政治共谋。依据宪法中所设想的制度而运用政府强制力就需要各政府部门的协作配合：立法部门制定强制措施；行政部门提起法律实施的诉讼（这是否在某些领域为法律实施的公共垄断提出了另一种理由呢？）；司法部门对违法行为实施制裁。三个共谋者这一数目并不大，但只有其中的一个——行政部门——才是集权性的（unitary），它即使在原则上也是这样。

    分权的一个重要方面（至少在历史上看是这样的）就是要求随意选举的私人公民（randomly selected Private

    citizen，即陪审员）在处以刑罚和给予民事损害赔偿方面达成一致意见，除非被告放弃其要求陪审团审判的权利。最后，在大量准主权国家（州）间划分国内政府权力会极大地妨碍争取垄断政治权利的各种努力。

    美国宪法的创制者们审慎地在政府各主要部门之间进行了分权，这一事实提出了上一章讨论过的行政程序的合法性（le- gitimacy）问题。为这种程序辩护的理由是它增进了效率，但（所称的）这种效率增进是通过将行政、立法、司法权力结合于一体而取得的。美国宪法的创制者们通过全面周密的考虑，认为这种类型的效率是无效率的，因为它造成了政治权力过度集中的危险。确实，如果在行政机构活动的相对当事人（parties）有权利要求对行政决定进行司法审查就限制了行政权力。（由于同样的原因，为了使行政行为的司法审查权利成为一种意义深远的权利而采取的措施——尤其是在行政程序法中——降低了行政程序的效率。）但司法审查并没有对行政机构通过由国会广泛授权而进行的法规制定所行使的立法权——旨在防止产生一种故意造成不方便的立法制度——进行制约。

    然而，比“独立”行政机构（它的成员是定期任免的，故享有一些摆脱行政控制的独立性）更为可怕的是行政部门内部的许多管理机构，如环境保护署、全国公路和交通安全管理局等。独立机构（the

    independent

    agencies）是政府的第四个部门，就其独立于其他部门而言，它们实际上是促进了分权。但行政机构却由于能够在行使行政权的同时行使司法和立法权而湮没了分权。

    除了上述讨论，分权还可能通过更全面地利用分工而降低而非提高政府成本。如果联邦法官依政治家的兴趣而工作，那就很难吸引有能力的人去谋求联邦法官的职位；法律也不会像现在这样稳定，因为它可能随政治意志而变化；而国会也会发现很难与利益集团达成交易（参见19．6）。同样，如果国会被授权行使行政权力时会显示其执行政策的无能；而如果行政部门被授权进行立法时会缺乏国会的审议能力和待别强的政治敏感性，这些是非常有价值的立法资源。将其政治偏好包含到法律中去而进行立法的法官，或告诉行政部门的有关机构向何处配置资源而篡夺行政持权的法官，都忘记了其分工的优势。联邦行政机构经常违反权力划分。它们是效率的模范吗？

    23．3 权利保护

    美国宪法所保护的许多权利都与前面讨论过的分权的反垄断宗旨有关；它们将政府权力看作是具有威胁力的对立面，并力图限制它。即使对宪法第五修正案中的公平赔偿条款，我们也能按这一理论作出解释（怎么作出这种解释呢？）。但这种理论解释并不适合于所有的宪法权利。虽然宪法第一修正案中对政治言论的保护与维护政府非集权化（decentralized）有明确的关联（为什么？），但我们不能说宗教自由（这纯粹是一个精神生活问题）或自由出版没有政治内容而只是公开陈述性生活内容的书也是如此。这些自由是防止政治权力垄断化的目的——人们各方面的效用——而非手段。

    美国宪法中的非政治权利（虽然其中的有些只有通过司法解释才能得以表现）更有可能被人们看作是特别有效力的利益集团（这词在此使用毫无贬义）所取得的特别持久的立法保护形式。这一观点对一些宪法问题具有暗示性的解惑作用；我们在此将讨论其中的两个问题，而第三个问题将是下一节的论题。

    1．时常有人提出，宪法第一修正案对言论和出版自由的保护应仅限于政治性表达，其理论依据是：与美国宪法宗旨相关的第一修正案的唯一作用就是保护产生国会议员和总统的选举程序。但是，联邦最高法院在近年内却采纳了更加宽泛的关于宪法第一修正案的观点（这将在第27章中讨论），而且这将宪法第一修正案同时看作是一种代表由知识分子、出版商、记者、作者和其他从出版和新闻业取得货币和非货币收入者组成的利益集团的保护性立法形式。

    2.时常有人问，为了多数人集团而非少数人集团的利益援引宪法条款是否是对宪法原则的歪曲，如一些反对逆向歧视（reverse

    discrimination，例如偏向黑人而歧视白人，参见26．6）和歧视妇女案件或反对公民投票（popular

    referendum）通过的不当立法分配计划案件。但由于大集团集体行动的成本太高所造成的其政治有效程度往往低于小集团（参见19．3），所以大集团可能更需要防止立法机关侵犯其利益的宪法保护。

    关于宪法权利的另一种经济理论将它们的目的看作是防止某些特别严厉而又成本很高的财富重新分配形式。毫无补偿地取走一个人的财产、强制某人为奴或禁止某人参加其宗教活动，这些都是成本可能极高的财富重新分配的例证。美国宪法通过将宪法权利置于立法机关权力无法达到的地位，从而减少了财富分配（广义而言）的政治权力所产生的风险。

    23．4 对法律合理性的审查

    一个长期存在的争议是，联邦最高法院是否应该用宪法第四修正案中的正当程序和平等保护条款否决依某些社会福利或公共利益的普遍标准来判断是不合理的州立法——尽管这一立法并没有侵犯如言论自由这样的具体宪法权利。经济分析表明，联邦最高法院主张这种权力会在根本上改变民主政治程序的性质，而民主政治程序是一种不能合理地归因于美国宪法创制者们或为法院所始终如一达及的目标。我们在第19章中发现，我们无法推断法律的制定是以促进公共利益为目标的。民主——也许是任何——立法程序的独特结果就是有利于在政治上有效的利益集团的无原则财富重新分配。除非为了增加反对或取消立法的信息成本而粉饰门面，否则就不应在这种程序中提出公共利益。虽然雨果·布莱克**官（一位前参议员）好像比其他**官更敏锐地注意到了立法程序的利益集团特征，但作为一个必然结果，他还是反对这样的观点：即，如果要维持某一项立法，即使它没有侵犯宪法所特有的选择保护的任何权利，我们仍必须从中寻找其合理性。

    有人建议，联邦最高法院应该依据平等保护条款废除那些它所选择的实现目的的方法与它所宣称的目的不是合理相关的法律。如果一项规定理发师应受医学培训的法律明显地是以改进公共卫生为目的的，那么就应该废除。但如果州政府修正了法律而宣布其目的是为了增加理发师的收入，那么这一修改后的法律就应得以确认。这一建议可能会降低反对特殊利益立法的信息成本，但它在减少立法总量方面的有效性却取决于这些成本在通过这些法律过程中的重要性和（一个相关的观点）立法者们起草合理的法律序言的能力。即使这一建议是有效的，它还是经不起以下这种观点的反对：如果不考虑相关宪法条款的语言和历史基础，宪法的目的就在于矫正立法程序中的搭便车问题，即使在这些问题并不至于危及任何受保护权利或有害分权时也仍是这样。这一建议使人们回想起一个法院确实对立法的实质合理性（substantive

    rationality）进行审查的时代。我们将在下一章的第一节讨论这一时代中的具体情况。

    这一建议是否可能是多余的呢？参见19.5。