局不受某一种最高政治权力的约束，即使严格限于某一特定领域，也易于施展其所能想象得到的、最暴虐和不负责任的权力。对某一重要商品或劳务（如航空运输）的控制实际上是能够委托给任何当局的一种影响最为深远的权力。并且因为几乎没有任何事情不能以局外人无法有效加以质询的“技术上需要”为借口，甚或以不能用任何其它方法加以帮助、处于不利地位的群体的需要这种人道主义的、可能完全是真诚的理由来加以辩护——所以很少有可能控制那种权力。这种处于多少自主的机构之下的世界资源组织，现时常常在最令人感觉意外的地方，即在一个为所有国家政府所承认、不服从任何一国政府的广泛的垄断系统里受到青睐，它不可避免地将会成为一切所能想象得到的计策中最鳖脚的计策——即使那些接受委托的管理者表明他们是其所看护的某些特定利益的最忠实的维护者。 我们只要认真地剖析一下那些貌似无害的建议的全部内在关联之处，就能明了它们所产生的可怕的政治困难和道德危害。那些建议广泛地被视作未来经济秩序的重要基础。例如有关有意识地控制和分配主要原料之类的建议。控制例如石油或木材，橡胶和锡之类的任何一种原材料供应的人，将成为全部工业和各国命运的主宰。在决定是否要增加供给、降低价格或生产者收入时，他会决定是否允许某个国家创立某种新的工业，或是否禁止它这样做。当他“保护”那些他认为是特别托付给他照顾的人民的生活水淮时，他将剥夺许多处境更坏的人的最好的、也许是唯一的改善其处境的机会。如果由此控制了所有重要原材料，那么在没有得到控制者的准许的情况下就的确不会有新的工业，不会有一个国家的人民可能着手去从事新的风险投资，没有一种开发或改进计划是他们的否决权所不能破坏的。在旨在“分配”市场的国际安排方面也是如此，而在控制投资和自然资源开发方面更是如此。 如果观察那些装做是最冷静的现实主义者的人，我们会发现那是很出奇的，他们抓住一切机会嘲笑那些相信建立国际政治秩序可能性的人的“乌托邦主义”，但对经济计划所带来的、对各个民族生活的远为直接的和不负责任的干涉，反倒认为是比较切实可行；他们并且相信，一旦一种从未梦想过的权力被赋于一个国际性政府，即那种刚才说到过的、甚至不能实行一种简单的法治的国际性政府，这种较大的权力将以如此无私和明显公正的方式得以使用并足以博得普遍的同意。如果有什么东西是一目了然的话，那就是，虽则许多国家可能信守它们所曾同意的正式规则，但它们绝不会听从国际经济计划的指挥——就是说，虽则它们可能同意比赛规则，但是它们绝不会同意由多数投票来决定它们各自需要的轻重缓急和容许它们的发展速度。纵使起初由于对这种建议的意义抱有某种幻想，各国竟然同意把这种权力移交给一个国际性主管机构，但它们不久后就会发现，它们所委托的不仅仅是一个技术性任务，而是管理它们生活本身最为广泛的权力。 赞成这种计划的人当中也有一些不见得是完全不切实际的“现实主义者”，在他们内心里的想法显然是：虽然大国将不愿服从任何最高当局，但它们将能够利用那些“国际性”主管机构，以便在他们所拥有霸权的区域内把它们的意志强加给小国。这里面的确有许多的“现实主义”成分，用这种手法可以使计划当局披上一层“国际”的伪装，这也许便于创造条件，使得唯有国际性计划才是切实可行的，也就是说，实际上是使一个唯一的占统治地位的强国独揽大权。但是这一伪装并不会改变以下事实：对于所有小国来说，这将意味着有甚于丧失一部分明确规定的政治主权，它们还要完全地从属于一个外来的强力，对于这种强力，它们不再可能进行真正有效的抵抗。 有意义的是，最为热心地拥护一种集中管理的欧洲经济新秩序的人，竟也像他们的费边主义和德国的鼻祖一样，表现出完全漠视各小国的个性与权利。与在国内政策问题上相比，卡尔教授在这一方面更代表英国向着极权主义发展的一种趋势，他的看法也已经引起他的一位同行向他提出一个非常理直气壮的问题，“如果纳粹对待较小的主权国家的行径真的将成为一种普通形式，那么这场战争是为了什么？”①那些留意过最近某些在像伦敦《泰晤十报》和《新政治家》杂志这样大不相同的报刊上发表的有关这些问题的言论已经在我们较小的盟国内部引起多少紧张不安的人②，将不会怀疑：就连在我们最亲密的朋友们中间，现在这种态度也引起多少愤慨，并且如果听从这些建议者的话，战时留下的善意印象又将多么容易烟消云散。
①参阅曼宁教授对卡尔教授所著《和平的条件》一文的书评，载《国际事务评论》增刊，1942年6月。
②从几方面来看，正如我最近在一个周刊里看到的那样，很为重要的是：“人们早已经预料到在《新政治家》的字里行间也会像在《泰晤士报》上那样闻到卡尔的气息”《四面八方》载《时与潮》，1943年2月20日。* * * 当然，那些这样轻易去蹂躏小国权利的人，有一点是对的：如果不管大国小国都在经济领域内重新取得不受限制的主权的话，我们便不能指望战后有秩序或持久和平可言。但这并不是说，我们要把甚至在一国范围内还不曾学会善加运用的权力赋予一个新的超级国家，要授权一个国际主管机构去指导各个国家如何使用它们的资源。这不过是说，必须有一种权力可以制止各个国家有害于邻国的行动，必须有一套规定一个国家可以做什么的规则，以及一个能够执行这些规则的主管机构。这样一个机构所需要的权力主要是否决性的，尤其是它必须能够对一切限制性措施说一声“不”。 我们现在普遍相信，我们需要一个国际经济主管机构，而各个国家又能同时保持其不受限制的政治主权，这远非属实，实际情况几乎恰恰相反。我们所需要和能够希望实现的，并不是把更多的权力集中在不负责任的国际经济机构的手里，而是相反赋予它一种更高的政治权力，它应能制衡各种经济利益集团，并在这些利益集团之间发生冲突的时候，由于正是它自己不参与经济角逐而能够真正保持公平。我们所需要的是这样一个国际政治主管机构：它无权指挥各个民族必须如何行动，但必须能够制止他们作损害其它民族的行动。必须委托给国际主管机构的权力，不是近年来各个国家所僭取的新权力，而是一种没有它就不能维持和平关系的最低限度的权力，也就是说，基本上是那种极度自由主义的“自由放任”国家所拥有的权力。并且，甚至比在一国范围内更为紧要的是，应当由法治来严格限制国际主管机构的这些权力。当各个国家越来越成为经济管理单位，越来越成为经济主体而不仅是监督人，任何摩擦也就都不再是个人之间的、而是作为经济管理单位的国家与国家之间的摩擦，对这种超国家主管机构的需要当然也就变得更大了。 在一种国际政府形式下，应把某些严格规定的权力移交给一个国际机构，而在其它各方面，应仍由各个国家继续负责其国内事务——这种形式当属联邦制形式。我们应该不容许在有关“联邦”的宣传盛极一时的时候以一种全世界的联邦制组织的名义提出许许多多考虑不周的、常常是极端愚蠢的主张来混淆这样一个事实：联邦原则是使各个民族能够联合起来建立一个国际秩序、而对他们合理的独立愿望并不加以非分遏止的唯一形式。①诚然，联邦制只不过是民主政治运用到国际事务方面，是人类迄今发明的和平转变的唯一方法。不过，它是一种赋予政府有着明确和有限权力的民主政治。撇开把各个国家合并为一个单一的集权国家这种更为不可实现的理想不谈（这种集权国家的吸引力是远为显而易见的），它是实现国际法理想的唯一途径。我们一定不要自欺欺人地说，在过去把国际行为规则称作国际法时，我们所做的已经超越了仅仅表示一种虔诚的希望的程度。当我们希望防止人们互相杀戮时，我们不应满足于发表一个杀人是不合宜的宣言而了事，而应给予主管机构一种禁止它的权力。同理，如果没有一个权力机构把国际法付诸实施，就不可能有国际法。建立这样一种国际权力机构的障碍主要在于一种认为该机构必须掌握所有的、现代国家所拥有的、实际上是无限的权力的观念。但由于联邦制遵循分权原则，这绝对不是必然如此的。
①很遗憾的是，近年来向我们袭来的联邦主义著作的洪流，使得其中少数的有思想的重要著作没有得到人们应有的重视。其中W·艾弗·詹宁斯教授著的小册子《西欧联邦》（1940年），是我们在建立一个新的欧洲政治机构的时机到来时应当特别细心参读的一本书。 这种分权制不可避免地既限制整体的权力，也将限制各个国家的权力。不错，现时流行的许多种计划也许会变成完全不可能。②但分权绝不会成为对所有计划的障碍。实际上，联邦制的主要优点之一，便是它能够这样来设计：使得大多数有害的计划难于实现，而同时却给值得期望的计划大开方便之门。它能阻止、或者我们能使它阻止多数种类的限制主义。它使国际性计划限于那些能够取得真正的一致意见——不论在与之有着直接利害关系的“利益集团”之间还是在一切影响所及的人们之间——的范围。那些能够由地方实行而无须限制性措施的可取的计划形式是完全由地方自由决定的，而且决定权操纵在那些最有资格对之负责的人的手中。我们甚至可以希望，在一个联邦内部，使得各国尽量强大的那些同样的理由也将不再存在，过去的集权过程在某种程度内可能被扭转不过来，而且把国家的某些权力下放给地方当局也是有可能的。
②有关这一点的论述可参阅本作者著“建立国家间的联邦的经济条件”，载《新联邦季刊》，第5卷，1939年9月。 世人想通过把各个国家分头吸收进一些大的联邦制集团组织，最终也许把它们吸收进一个单一的联邦，从而终于获得世界和平——值得回忆的是，这一想法并不是什么新鲜的东西，它实际上是几乎所有19世纪自由主义思想家的理想。从常被引用的坦尼森的“空战”幻想开始，接下来是人民在最后一场大战以后组成联邦的幻想。一直到18世纪的末叶，这种联邦组织的最后成功还仍然只是一种人们对于文明进展的下一个重大步骤所抱的不断重复出现的希望。19世纪的自由主义者都可能还不充分意识到，一个由各国组成的联邦组织对于他们的原则来说是一个何等不可缺少的补充③；但是他们当中很少有人不曾表示过他们相信这是他们的最终目标④。只是随着20世纪的来临，这些希望才赶在“现实政治”嚣张之前被认为是不可实现的空想。
③有关这一点可参阅本书中业已引述的罗宾斯教授的著作，第240－257页。
④直至19世纪末的最后数年，H·西季威克还认为：“推测在西欧国家内部将来可能发生某种一体化过程，这并未越出一个适度预测的范围；如果真的发生了这种一体化的话，那它或许会以美国为榜样，并且新的政治集体的形成将以联邦政体为基础。”[ 见《欧洲国家政体的发展》（1903年死后出版）第439页。]* * * 我们不应该大规模地重建文明。总的说来，既然避免了中央集权这种致命因素，那么小国人民的生活就会是更美好和更体面，而大国人民的生活就会是更幸福和更美满，这绝不是偶然的。如果都由一个大得远非一般人所能测度或理解的组织所独揽一切权力和作出大多数重要决定，我们将丝毫不能维护和培育民主。在任何地方，只要没有很大程度的地方自治管理，没有对大众和他们的未来领导人提供一所国民教育学校，民主就从未顺利运作过。只有能够学会对大多数人所熟悉的事务负责并承担起责任时，只有是近邻的觉悟而不是某些有关他人的需要的理论知识在指导行动时，普通人才能真正参与公共事务，因为他们关心他所了解的世界。如果把政治行动范围搞得过大，以至于几乎只有官僚机构才能掌握有关这一政治行动的必要知识，那么个人的首创性一定会减弱，我相信那些诸如荷兰和瑞士之类的小国在这方面的经验，就连像大不列颠这一类最幸运的大国，都能够从中学到不少东西。如果我们能够创造一个适合于小国生存的世界，那对我们大家都有好处。 但是，只有在一种既保证某些规章得到不折不扣地执行，又保证有权执行这些规章的主管当局不把它们用于任何其它目的的真正的法律制度内，小国才能像在国内场合那样在国际事务方面保持自己的独立性。虽然为了确保完成其执行共同法的任务，这种超国家机构必须很有权力，但是在设计这种国际机构的宪制时，必须防止国际当局以及国家当局成为暴政机构。如果我们不愿意用有时也可能妨碍把权力用于合乎愿望的目的的方法来限制权力，我们将不能防止权力被滥用。在这次战争结束时，我们将会得到的最大的机会就是：战胜的大国自己也得首先服从一个他们所有权付诸实施的规则体系，也许应该同时获得把同样的规则加之于他国的道义上的权利。 一个有效地限制国家对个人的权力的国际机构，将是对和平的一个最好保障。国际范围内的法治必须保障国家不对个人、同时保障这种新的超级国家不对各个民族国家施行暴政。我们的目标既不是具有无限权力的超级国家，也不是那种“自由国家”的散漫联合体，而必须是自由人的国家的共同体。我们在很久以来辩解说，在国际事务中，要想照我们认为是合宜的那样去做是不可能的，因为其它国家不肯照着规矩来行事。那么，战争行将结束，这将是一个机会来表明我们是诚心诚意的，并且表明我们自己也同样准备接受那些我们认为为了共同利益有必要施之于他国的、对行动自由的限制。 联邦制组织原则只须善为运用，确能成为对世界上某些最为棘手的问题的最好解决办法。但是，这个原则的运用是一项极为困难的任务，并且，如果因我们在过于雄心勃勃的尝试中滥用和苛求该原则，我们就不易取得成功。也许会存在一种把任何新的国际组织搞成全方位的和世界规模的组织的强烈趋势，并且当然也会存在一种对于某种这样的综合性组织——如某种新的国际联盟——的迫切需要。很大的危险在于，如果试图单单依靠这一世界性组织，那就会把一切似乎值得置之于一个国际组织之手的任务都交付它来负责办理，而它实际上不会足够令人满意地完成这些任务。我始终确信，这种奢望乃是国际联盟软弱的根源，在它（不成功地）试图成为世界规模的机构中，它不得不被搞得软弱，而一个更小的、同时更为强有力的联盟也许可以成为一个维护和平的更好的工具。我相信这些理由现在仍然站得住脚，并且在英帝国和西欧国家（也许还有美国）之间能够取得某种程度的合作，但在世界范围内，这种合作却是不可能的。一个联邦组织所代表的比较密切的联合，也许其覆盖面起初甚至不能超越像西欧的某一局部地区那样狭小的一个区域，虽则它可以逐步得到扩展。 诚然，形成这些区域性联邦后，各个集团之间的战争可能性依然存在，而为了尽量减少这种危险，我们还得凭借一个更大的、但比较松散的联合体。我的看法是，对某种这样的其它组织的需要，不应当成为那些在文化、看法和标准上很相似的国家之间紧密联合的障碍，虽然我们的目标必须是尽可能防止未来的战争，但我们务必不要相信我们能够一举创立一个使得世界上任何角落里的一切战事都成为不可能的永久性组织。否则，不仅是我们这种企图将不会成功，而且我们也许会因此而失去在更为有限的范围内取得成功的机会。正如在其它大坏事发生时的那样，为了使战争在将来成为完全不可能而采取的措施，甚至可能比战争本身还要坏得多。如果我们能够减少容易导致战争的冲突的风险，这也许就是我们所能合理地希望得到的一切。