东汉帝国的领域，共分为十四个行政单位，除了司隶直辖区外，分别为幽、冀、青、并、豫、徐、凉、扬、荆、益、交、兖、雍十三州，州设刺史，州下置郡，以统领各辖区的民政、财政及军政。

    司隶直辖区，包括京都洛阳及故都长安附近的领域，约在今日的陕西中部、北部及河南西北部一带，由中央政府直接统领。

    在司隶区的东方，计有兖、青、豫、徐四州：兖州包括今天山东省西南及山西省东南部；青州约包括山东省中部及东部；豫州包括今天的河南省全部；徐州包括山东省南部及江苏省北部。

    在司隶区的北方，则有幽、冀、并、凉、雍五州：幽州包括今天之北京、河北北部、辽宁，加上朝鲜的一部分；冀州约今之河北省；并州包括绥远、山西北部及陕西的东北部；凉州则为今之宁夏省及甘肃省、青海省的一部分；雍州则包括山西省南部、陕西省西部及宁夏省之一部分。

    其余扬、荆、益、交四州，则包括了整个中国的南半部：扬州大约为今之江苏南部、浙江、安徽及江西东部；荆州包括湖北、湖南及江西的中部及西部；交州在今之广东及广西省；益州则包括四川及陕西、贵州的一部分。

    东汉末年黄巾党人事件后，各地方州郡情势呈现严重不稳的状况。中平五年，即公元一八八年，太常江夏刘焉，上疏朝廷，说州刺史兵少权轻，不足以压制动乱，建议将远离京城并动乱情势较为严重的州刺史改为州牧，以加强其军队及军政指挥权，并由朝廷的列卿尚书中选派人员担任州牧。朝廷采纳了刘焉的建议，将州刺史改为州牧，大大加强了州牧的军政大权。

    如此一来，便逐渐使改州刺史为州牧的州郡，形成了军区割据的局面。

    袁绍和董卓闹翻后，便率领直属军团直奔冀州东部的渤海郡。董卓后来为了安抚据守在渤海郡的袁绍，特别任命他为渤海太守，并封为阮乡侯。而在另一方面，董卓则派人去冀州要求州牧韩馥，就近监督袁绍的动态。冀州牧韩馥听令于董卓，便使袁绍据守渤海郡，却陷入动弹不得的困境。

    这时，东郡太守桥瑁———曾经做过兖州刺史，在太守和刺史当中算是很有威望的人———因一向对董卓最为反感，因此便假制朝廷内司徒、司空、太尉三公的联合宣告书，向各州郡发出通告，宣布董卓的罪状，号召州郡发兵去征讨董卓。