无论是北洋军阀还是随后的南京政权，都主要从经济的城市部分为政府筹措经费。中华民国的中央政府既不从农村部分征收大量税收，对半自治的省和地方上的利益集团的征收和支出也没多大影响。换句话说，在1949年以前，没有一届国民政府能够通过中央政府的国库转用国民总收入的大部分。结果，政府的政策虽然对经济不是没有深远的后果，但从来不真正具备推动中国经济走上现代经济增长道路的能力。

    例如，在1931—1936年间，中央政府的国家总支出占国民生产总值的2.1％到4.9％，平均数为3.5％。（如果各级地方政府的支出也包括在内，这个百分数可能要加倍。）税收比这少得多，这一方面反映出国民政府不能成功地调动农村部分的资源，另一方面反映出它不能或不愿对整个社会征收所得税。而且，即使是这有限的政府收入也大量浪费在维持一支过于庞大的军队和为继续打内战提供经费，或者为国内外债务的还本付息作抵。无论是北京政权或是南京政权都不能从其收入中提出资金用于任何重大的发展投资，它们的政策都无助于经济的私营部分的资本形成。

    辛亥革命后，新的共和政府起初与清朝的财政体制作斗争。尽管名称和官僚主义的结构很快改变了，但共和政府比起它的被取代者来甚至更不能控制中国的税收来源。1913年，曾尝试划分中央、省和地方的税收来源，但甚至袁世凯的中央政府也太软弱而不能实施有关规定。1914年以后，除关税和盐税外，大部分税收由各省管理。从法律上说，田赋（和几种消费税）仍属于中央政府，但它事实上是在省的控制之下，收入被省在省内花掉，尽管名曰“某省的国家支出”。袁世凯在他1916年死去以前，能从各省提取一些田赋款项，以后间歇地和最低限度地继续到1921年，这时政治形势明显恶化，内战变得如此普遍，北京政府的财政控制也就像肥皂泡一样破灭了。①

    关税几乎全部用来交付外债的本息和赔款。从1912到1927年底，只有142341000海关两，或扣除基本费用后的关税净额717672000海关两的20％，北京政府可以用作行政和其他开支。②尽管1902和1918年修订从量税，但由于价格上涨，直到1923年进口税的实际税率在2.5—3.5％之间；1923年进一步的修订把实际税率增加到了5％。但直到1930年中国收回关税自主权之前，这个项目下的税收不可能有较大的增长。

    从1913到1922年底，盐税收入超过了关税收入。不过，1922年后中央政府只能得到盐税的一部分。1913年，为了给“善后借款”（没有这笔钱袁世凯政府可能难以生存）提供担保，任命一个洋会办监督并实际控制盐务署。虽然可能有损于民族尊严，但这一措施的结果是，中央政府账上的盐税立刻猛增。盐税担保的实际偿付的外债数目不大——例如，善后借款从1917年起用关税偿付。但这种相对不错的局面因继续不断的内战而消失了。各省对盐税征收的干预渐渐变得严重起来，盐税收入被侵占，走私增加。1922年后，盐税总收入明显下降，实际提交给北京的部分也减少了。盐税纯收入曾在1922年达到最高点8600万元，1924年降至7100万元，1926年降至6400万元，1927年降至5800万元。即使在1922年，实际提交北京的也只有4700万元（或纯收入的55％）；1200万元经中央政府同意留在省里；但有2000万元（23％）未经同意被地方占用。1926年，被省当局和军队截留的盐税总数达到3700万元，该年提交北京的实际上仅有900万元。①

    面对长期的财政困难，北京政府被迫靠借债度日。1912—1926年间，财政部发行了27种内债，票面价值总计614000000元。②不过，政府实际收到的甚少，因为债券出售时总是打折扣——在极端情况下低到只有票面价值的20％。关于这个时期发行内债的详细情况不得而知，进入南京政府时期也是一样。在开设有权发行纸币的新银行和政府借内债之间，看来有一种密切的关系。这些国内公债的一大部分被中国的“现代”银行认购，它们持有政府证券是作为投资和作为发行纸币的准备金，虽则也直接借款给政府。

    北京政府仅仅遗留给它的继任者241000000元内债，这似乎表明，尽管拖欠，债权人并没有因北京政府打折扣的公债券而太吃亏。北京政府举借内债，军阀的钱柜就可以不断地得到补充。但是这些借款的收益对国家的经济没有带来什么好处。内外债的还本付息成了北京政府最大的支出；加上军费开支，至少占去年总支出的4/5。③在支付了一般行政费用之后，就没有钱来为发展进行投资了。省和地方的税收也被军费和警察费用耗尽。④北京政权通常举借外债也不是着眼于经济的进一步发展。

    1912—1926年期间的新外债，在数量上少于清末的赔款和铁路借款。外债总数（不包括庚子赔款）从1913年的约5.26亿美元增加到1931年的6.96亿美元。①1913年的25000000英镑善后借款是新外债中最大的一笔。此外，相当大一部分外国借款是1918年的所谓“西原借款”——日本利益集团借给当时在北京执政的安福系军阀和几个省的地方政府的无担保借款，主要用途是打内战和搞政治阴谋。这些借款中，有一些后来转为合法的铁路和电报借款，但绝大部分——大概有1.5亿元——从未得到南京政府的承认。跟19世纪90年代的日本赔款借款、袁世凯的善后借款和内债一样，北洋军阀这次穷途末路的借款，除几笔铁路借款外，对中国经济的发展毫无贡献。实际上有理由认为，中国由于政府欠债（包括庚子赔款）而每年付出的数目大于它每年得到的新借款。例如，C.F.雷默估计，在1902—1913年期间，每年平均付出0.892亿元，在1913—1930年期间，每年平均付出0.709亿元，而在这两个时期，每年的平均入款则分别为0.61亿元和0.238亿元。这样大的资本“外流”必须被看成是从中国经济资源的一笔净提取，其影响可能是阻碍经济增长。②

    1928年南京政府的建立，名义上带来了十年内战后的政治统一。在1928—1937年的九年中，中央政府对中国本土的财政控制所达到的程度，也许超过了自清朝以来的任何时期。与1916—1927年的军阀时代相比，无论是税收或税收制度都有了显著的改进。关税自主是1929—1930年恢复的，有着较高税率的新关税增加了政府的岁入。1930年，通过关税用金单位计征，将进口税从以白银为计算标准改换成以黄金为计算标准，既保住了关税的真正价值，又从下跌的银价方面增加了收益，从而减轻了巨大外债和内债还本付息的困难。1928年以前大量被地方占用的盐税，并入了国家财政体系。尽管仍要转给各省，但盐税的相当大一部分成了中央政府实际上可以得到的。许多（虽然不是全部）中央和地方的货物税合并成全国通行的统税，由中央政府征收，以交换省里占用的田赋。基本上（虽不是完全）废除了厘金。1933年废两（旧的白银计算单位）改元，统一了货币，然后在1935年以外汇储备作为支持，采用现代纸币制度。这最后一项无意中被美国的白银收购所推动，它使银价上涨，并提供了相当大一部分所需的外币储备。1935年11月，白银收归国有；禁止把白银作为货币使用；中央银行、中国银行和交通银行的纸币成为法定支付货币。政府试行年度预算，并大大改进它的征收和财政报告工作。为了提出并实施财政改革和经济发展计划，举行了会议并任命了委员。1931年成立了一个全国经济委员会，指导国家的经济“重建”工作。

    但这时出现的这些成就，与过去相比给人的印象无论多么深刻，它们大都仍然是肤浅的。由于是以应用于经济现代部分的间接税为基础，国民政府的税收就受到产量增长缓慢的严重限制。无力对农业征税是在有潜力的税收上加上难以克服的约束——从而是对政府计划的约束。关税、盐税和货物税也许对小消费者太沉重，虽然税收的实际影响范围问题，是一个著名的难以追究的问题；富有的人并没有纳很多税。掌握在各省手中的田赋既没有改革也没有发展；它也同样把不相称的负担加在小农身上。国民党政府的经济政策没有解决农业的根本问题，没有促进工业增长，没有有效地利用人民的政治支持和心理支持努力使中国经济从停滞中走出来。①到1937年为止所得到的不大的收获，由于此后12年的战争和内战，由于政府对这些年中国人民作出的牺牲没有稍微作些补偿而烟消云散。

    表20     南京政府的收支报告，1928—1937年（百万元和％）

    续表

    *除1928—1929年外，包括征税费用；不包括现金余额。

    +印花税、省级汇款，政府企业利润，杂项。

    ≠6204万元=各省征收的国税和直接支付的军费。

    §主要从盐税中转给各省。

    Ⅱ中央银行资本，2000万元，1928—1929年；7400万元，1934—1935年。

    ‖政府企业收入，1934—1935年，6100万元；1935—1936年，6700万元；主要来自铁路，包括军事运输的价值。

    **包括7800万元的各种内部转帐。

    ++包括“建设费”，1933—1934年，700万元；1934—1935年，2600万元；1935—1936年，8800万元；1936—1937年，5400万元；其中一部分可能投资于军需工业。

    资料来源：财政部长的年度报告，见P.T.陈：《财政》，《中国年鉴，1935—1936年》，第1192—1237页；《中国年鉴，1936—1937年》，第587—588页；杨格：《中国的建国成就，1927—1937年：财政和经济记录》，第433—440页。

    表20列出南京政府1928—1937年间九个财政年度的主要收入和支出。省和地方政府的支出在1938年以前数量仍然很大，以后在战争时期，与中央的支出相比急剧下降。但即使把省和地方政府的支出加在中央政府的支出上，总数也仅占中国国民生产总值的一个很小的比例，在1931—1936年期间，仅占3.2—6％。美国可以比较的数字是1929年占8.2％，1933年占14.3％，1941年占19.7％。②就国民收入而论，中国中央政府的支出为数很小，这既反映了国家税收基础的狭窄，也反映了经济的现代部分的有限规模，这个部分实际上被要求承担国民政府税收的最大负担。

    1929年初，国民党政府实行某种程度的财政控制，除海关外，仅在浙江、江苏、安徽、江西、河南五省实行。这种局面后来有所改进，但中央政府在1937年以前从未达到对华北、西北和西南的完全支配。当然，全面战争爆发后不久，政府主要依靠的沿海和长江流域各省就沦入了日本人之手。

    在1928年6月举行的划分中央和地方税收的全国财政会议上，中央政府正式把田赋让给各省，这在当时与其说是一种政策，目的在于改进从北京政权继承下来的公认是混乱的财政管理，不如说是南京政府对政治现实的一种承认。它意味着，为了报答空泛的政治支持，中国的中央政府放弃对一部分经济的任何财政要求，这一部分经济产生国民收入的65％。也放弃了对一种不公平的田赋制度进行彻底检查的任何尝试，在这种制度下，有错误的土地记录和**的官吏使富人能够逃避公平的负担。结果是一大部分潜在的农业税收被截留，社会不能将它用于公共福利。

    1941年，在战争的压力下，在未被占领地区，中央政府从各省手中收回了田赋的管理权，为了补偿地方政府在税收上的损失，答应给它们现金补助。田赋征实和随之而来的粮食征借，在1942—1943年和1943—1944年分别为中央政府提供了总收入的11.8％和4.2％，但抗日战争结束时，中央政府的农业土地税收很快下降。战时的田赋征实确实使中央政府对粮食供应有了它所追求的更大程度的控制，同时由于减少了政府向军队、公务人员和城市工人供应粮食的直接开支，田赋征实还相当大地抑制了战时纸币发行的增长速度。不过，在实行这个政策时并没有对旧的田赋制度的不公平作任何纠正，当国内其他阶层大都被免除或能够避免类似的直接税时，个体小农却增加了新的不公平的负担。①

    几乎跟所有的“不发达”国家一样——明治时期的日本和1949年后的中国是主要的例外——战前的南京政府的收入主要依靠间接税。三项最重要的税收是关税（关税自主权收回后，收入迅速增加）、盐税和货物税。如表20所示，在这三项下的收入，占仍不稳定的1928—1929财政年度总收支的55.7％。在此后八年中，这个比例在最高81.9％（1932—1933年）和最低56.6％（1935—1936年）之间变动，平均数为71.4％。平衡来自各种杂税、政府企业的收入，而最重要的是来自借款。到1936年10月才进行引进所得税的初步工作。1937年战争爆发，阻碍了这个计划；所得税、遗产税和战时过分利得税加起来从未超过政府总收入的1％或2％。给少数人，包括政府“知内情者”在内带来巨大利益的投机商业和财务交易，在战争和内战期间从未真正对之课税。战前国民党的财政政策主要依靠递减的间接税，尽管1937—1949年的收入中来自税收的愈来愈少，但间接税仍然占优势。

    在战争爆发前，外国借款在国民党政府的财政中数字不很大。几笔比较小的借款是30年代借的，其中包括总数为2600万美元的两笔美国商品借款，和为修建铁路借的一些钱。战后联合国（善后救济总署）和美国（经济合作署）的援助基金（当然不是借款）主要用于弥补中国巨大的贸易赤字，但没有适当的计划或控制，对经济无甚裨益。1937至1945年间实际利用战时信贷和租借法案合计约21.5亿美元（美国18.54亿；苏联1.73亿；英国1.11亿；法国0.12亿）。这些钱部分以军需品和劳务的形式接受，部分则在战时和战后时期跟政府积累的外汇（主要通过美国战时以高汇率购买当地货币得到）一起，在徒劳地企图维持法币的对外价值中浪费掉了。①总之，外国信贷和援助帮助国民党政府度过了战争；但对战前或战后的经济发展毫无贡献。

    表20所示每年收入与支出之间的赤字，主要靠在国内举债来弥补，事实上在1931—1932年度以后，内债每年都超过赤字本身，因为有些收入在各种帐目中是作为现金余额拥有的。在1927—1935年间，南京政府财政部发行了38种内债，票面价值16.34亿元。①这种“一般用途”的举债之所以成为必要，主要是由于政府大量的军费开支。起因于政治上无能为力，不能“打破饭碗”，裁减中央和各省的军队；与**占据的苏区的战争费用增加；以及1931年后面临日本即将入侵，蒋介石军队需要现代化。

    1931和1932年令人忧虑的政治与经济形势严重地影响了上海的债券市场。例如，财政部发行的以关税作担保的债券下跌，从1931年1月的62.90元跌到12月的26.60元。预定在1932年1月偿还的内债约2亿元，是1931—1932财政年度预期收入的1/3，而大多数内债应在五年内偿还。由于不可能再借钱和面临拖欠的前景，银行和债券持有者被迫同意对内债实行整理，所有债券一概改为年息六厘计算，延长还本年限约为以前的一倍。从1933年开始，由于世界性萧条的影响，赤字的压力又出现了。如表20所示，由于军费增加，从1933财政年到1935财政年，借款总数每年上升。1936年2月，进行第二次内债大整理，发行统一公债14.6亿元。以